ЯНУКОВИЧ ХОЧЕТ ПЕРЕМЕН

28 июня Конституции Украины исполняется 14 лет. Празднуя очередную годовщину основополагающего политико-правового акта в Украине, высшее руководство страны вновь ставит вопрос о его изменении. В своем обращении к народу Президент Украины Виктор Янукович, в частности, заявил: «Конституция в современных динамичных исторических условиях требует определенных изменений. Некоторые нормы, в частности поспешно принятые в конце 2004 года, стали причиной разбалансирования и серьезного кризиса власти, а также объектом обоснованной критики внутри страны и со стороны международного сообщества». Не указывая, какие именно изменения предлагает Президент Украины, Виктор Янукович утверждает, что «…исправление недостатков, процесс усовершенствования Конституции никаким образом не должен превратиться в политическую акцию. Это серьезное изменение общественных отношений, которое должно опираться на волю народа, отвечать современным реалиям и определять прогресс государства в целом». Что же не устраивает Президента Украины и представителей его команды в действующей редакции Конституции Украины?

НЕ КАК У ПРЕДШЕСТВЕННИКА

В обращении к народу Виктор Янукович указывает на изменения Конституции  конца 2004 года – то есть Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 08.12.2004 N 2222-IV. Это был компромиссный закон, с помощью которого (в пакете с Законом Украины «Об особенностях применения Закона Украины «О выборах Президента Украины» при повторном голосовании 26 декабря 2004») были фактически закреплены политические решения, позволившие Украине разрешить внутриполитический кризис, вызванный выборами Президента Украины-2004 и выступлением против них (в частности, «Оранжевой революцией»). Этот закон перераспределил  властные полномочия, фактически превратив Украину в парламентско-президентскую республику. В частности, этим законом был  продлен срок полномочий Верховной Рады Украины до 5 лет и предусмотрен партийно-фракционный принцип формирования парламентского большинства (коалиции), Президент Украины был лишен основных кадровых полномочий – теперь премьер-министр Украины и министры назначались Верховной Радой Украины. Кроме того, Президент Украины утратил главенство в системе органов исполнительной власти, в частности те же акты Кабинета Министров Украины он не может отменять как раньше, а лишь приостанавливать с обращением в Конституционный Суд Украины.

Эти изменения в Конституцию Украины снизили возможности Президента Украины, лишив большинства рычагов влияния и значительно ослабив его по сравнению с парламентским большинством. На момент их принятия они были выгодны команде Виктора Януковича – было понятно, что в 3-м туре выборов-2004 победит Виктор Ющенко. Ослабление власти нового Президента позволяло сторонникам бело-синих защититься от предполагавшихся репрессий.

Как показало время, расчет «кучмистов» оказался верен: Виктор Ющенко не смог отменить поправки-2004 и погряз в противостоянии с Юлией Тимошенко, бывшей в 2005 и 2007-2010 гг. премьер-министром. Но теперь Виктор Янукович сам стал Президентом, и, соответственно, ему необходимо подумать о своем политическом будущем. Что же может Президент Украины без него по действующей редакции Конституции Украины, регионалы очень хорошо видели на примере Виктора Ющенко.

В реальной жизни никогда не будет идеального момента для принятия новой редакции Конституции Украины или ее существенного изменения. Потому что борьба за власть будет идти всегда, и в этой борьбе всегда кто-то будет казаться сильнее, стараясь перетянуть на себя «одеяло» конституционных полномочий. А менять Конституцию Украины необходимо. Этот факт признают и международные эксперты, и оппозиция, и правозащитники, и ученые. Только вот вопрос изменений нужно ставить шире: устраивать не только очередное перераспределение полномочий в треугольнике Верховная Рада – Президент - Кабинет Министров и регулировать механизмы разрешения конфликтов (Конституционный Суд Украины; правосудие), но еще и по-новому разрешить вопросы прав человека, местного самоуправления и административно-территориального обустройства.

Итак, поправки-2004 – неидеальны, приняты с нарушением процедуры и половинчаты (в законе не хватало норм по местному самоуправлению в новом формате власти – ссылка на необходимость еще одной поправки прямо прописана в ч.1 Раздела 2 закона N 2222-IV от). Множество вопросов к ним было (да и сейчас есть – ведь они действуют) у Венецианской комиссии «За демократию через право» - читатели, владеющие английским или французским языком, могут прочитать их самостоятельно. Но начнем изложение с истоков конституционного процесса и первых попыток изменений.

С ЧЕГО ВСЕ НАЧИНАЛОСЬ

После досрочных выборов Президента Украины и Верховной Рады Украины в 1994 году стало понятно, что медлить с принятием новой Конституции Украины нельзя. В стране нарастал экономический (пик инфляции – 1994 год) и политический кризис. Рассмотрение уже третьего по счету проекта Конституции в конституционной комиссии ни к чему не привело – было много противоречивых интересов, отсутствовали мощные политически силы, способные к компромиссам. В этих условиях новый Президент Украины Леонид Кучма добился подписания большинством народных депутатов Украины Конституционного договора от 8.06.1995. Хотя его поддержало менее 300 народных депутатов, он фактически стал основополагающим документом построения власти в стране. Понимая ущербность юридической природы этого договора, Леонид Кучма усилил давление на депутатский корпус с требованием принять Конституцию Украины. Когда в команде Президента Украины открыто стали готовиться к проведению конституционного референдума и утверждению президентского проекта, депутаты в результате «конституционной ночи» приняли 28.06.1996 года новую Конституцию Украины.

При всех ее положительных чертах, она имела целый ряд недостатков. Во-первых, в нее закладывались пресловутые предпосылки для постоянного противостояния в треугольнике Верховная Рада– Президент - Кабинет Министров – полномочия и компетенции были распределены недостаточно четко. Во-вторых, не была продумана новая система административно-территориального устройства Украины и эффективные механизмы местного самоуправления, в частности, бюджетных возможностей. Депутатам была предоставлена неприкосновенность, а вопрос роспуска парламента был отрегулирован плохо. Кроме всего прочего, в Конституции образца 1996 года было прописано много декларативных прав, которые в принципе невозможно реализовать так, как они формулировались (вроде бесплатного здравоохранения, права на жилье и т.п.), что превращало почти 1/3 часть Конституции Украины в набор деклараций и порождало культуру несоблюдения конституционных предписаний.

РЕФЕРЕНДУМ КУЧМЫ

Несовершенство Конституции Украины породило со временем новый виток противостояния, который Леонид Кучма, после переизбрания на президентских выборах-1999, принялся разрешать. Для этого был использован такой инструмент, как «референдум по народной инициативе». С помощью административного ресурса были собраны более 3 млн. подписей граждан, проведена информационная кампания в поддержку 6-ти ключевых вопросов для Леонида Кучмы и провозглашен Указом Президента Украины референдум. На референдум предлагалось вынести 6 вопросов:

1) Высказываетесь ли вы за недоверие Верховной Раде Украины XIV созыва и внесение в связи с этим дополнения в ч.2 ст.90 Конституции Украины такого содержания:

«а также в случае выражения недоверия Верховной Раде Украины на всеукраинском референдуме, что предоставляет право Президенту Украины для роспуска Верховной Рады Украины»;

2) Поддерживаете ли Вы предложение о дополнении ст.90 Конституции Украины новой ч.3 такого содержания:

«Президент Украины может также досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если Верховная Рада Украины на протяжении одного месяца не смогла сформировать постоянно действующее парламентское большинство или в случае неутверждения ею на протяжении трех месяцев подготовленного и поданного в установленном порядке Кабинетом Министров Украины Государственного бюджета Украины», которая бы устанавливала дополнительные основания для роспуска Президентом Украины Верховной Рады Украины, и за соответствующее дополнение п.8 ст.106 Конституции Украины словами «и в других случаях, предусмотренных Конституцией Украины».

3) Согласны ли Вы с необходимостью ограничения депутатской неприкосновенности народных депутатов Украины и исключение в связи с этим ч.3 ст.80 Конституции Украины:

«Народные депутаты Украины не могут без согласия Верховной Рады Украины привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы».

4) Согласны ли Вы с уменьшением общей численности народных депутатов Украины с 450 до 300 и связанной с этим заменой в ч.1 ст.76 Конституции Украины слов «четыреста пятьдесят» на слова «триста», а также внесением соответствующих изменений в избирательное законодательство.

5) Поддерживаете ли Вы необходимость формирования двухпалатного парламента в Украине, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины и содействовала бы их реализации, и внесению соответствующих изменений в Конституцию Украины и избирательного законодательства.

6) Согласны ли Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься на всеукраинском референдуме.

По сути, Леонид Кучма хотел получить полностью подконтрольный парламент, для этого лишив депутатов неприкосновенности (а значит, развязав руки силовикам для давления – проблема описывалась в «Восточном варианте» ранее). Также он хотел полномочий распускать Верховную Раду Украины, вынуждая депутатов формировать формальное большинство с обязательствами (тем самым, сокращая плюрализм мнений и действия) и ввести дополнительный ограничитель – вторую палату, которая якобы должна представлять все регионы Украины. В случае же несогласия с всевластием Президента Украины, предполагался «последний довод короля» - принятие новой Конституции Украины на референдуме в условиях давления «админресурса» и контроля над всей исполнительной властью.

Конституционный Суд Украины «притормозил» порыв Президента Украины, своим решением признав неконституционным и исключив 1 и 6 вопросы. Также из решения суда следовало, что имплементация решений на референдуме должна осуществляться в установленном Конституцией Украины порядке внесения изменений в Конституцию – то есть самой Верховной Радой Украины через экспертизу в Конституционном Суде Украины и голосованием за законопроект не менее 300 народных депутатов Украины. Даже позитивный результат голосования на режиссированном референдуме не давал юридических механизмов давления Президента на депутатов и позволял лишь ссылаться на «волю народа» в выступлениях.

Результаты голосования на референдуме были прогнозируемы – «за» по всем 4-м вопросам (2,3,4,5) проголосовало свыше 80% избирателей при явке 81,15%: от 81,68% за двухпалатный парламент до 89,91% за сокращение количества народных депутатов до 300. Поддержка явно опасных и могущих привести к авторитаризму изменений со стороны абсолютного большинства избирателей объяснялась просто – правильный ответ на вопросы референдума требовал большого объема знаний и понимания процессов, что нехарактерно рядовым избирателям.

Например, это только кажется, что чем больше народных депутатов – тем больше необоснованных затрат на них из бюджета. На самом деле важно, чтобы в парламенте были представлены все слои общества и интересы – чтобы они могли доносить проблемы и лоббировать их решения. Сокращение же численности облегчает контроль (сложнее избираться без денег или админресурса) и ведет к олигархизации (когда небольшое количество самых богатых либо близких к исполнительной власти граждан определяют политику страны). То же самое и со второй палатой, в которую предлагалось избирать по 3 представителя от областей – это был бы закрытый клуб из 81 влиятельного гражданина, большинство из которых были бы миллиардерами.

Президент Украины победил – но это была «пиррова победа». Вплоть до окончания полномочий Леонида Кучмы, парламент вел процесс внесения изменений в Конституцию Украины, но голосов для изменения не хватало. И лишь события «Оранжевой революции» 2004 года привели к принятию поправок. Часть «Нашей Украины», в том числе Виктор Ющенко, проголосовали за закон об изменении Конституции Украины исходя из того, что изменения должны были вступать в силу с 2006 года, а значит, у победивших тогда «оранжевых» было время «отыграть» реформу назад. Кроме того, проект изменений из-за спешки не прошел экспертизу в Конституционном Суде, а значит, их можно было отменить через суд.

ПОПЫТКИ ЮЩЕНКО

После же коррупционного скандала, связанного с «любими друзями» и Юлией Тимошенко, повлекшей отставку всех ключевых персон в команде Президента Украины в 2005 году, реальных возможностей отменить закон «четыре двойки» (от 08.12.2004 N 2222-IV) у Виктора Ющенко уже и не было. Одна из причин – паралич работы Конституционного Суда Украины.

В 2006 году прошли выборы в Верховную Раду Украины, в результате чего Партия регионов получила самую большую фракцию в парламенте. Затем ПР, СПУ и КПУ сформировали «Антикризисную коалицию». Виктор Ющенко провел ряд публичных мероприятий, в частности два общенациональных «круглых стола» с участием лидеров парламентских фракций, высшего руководства страны и общественности. Он добился подписания всеми ключевыми политиками (кроме Юлии Тимошенко) Универсала национального единства от 3.08.2006. После этого Виктор Янукович стал премьер-министром Украины и начал собирать «под себя» парламентское большинство в 300 голосов для изменения Конституции Украины.

Это было началом конца парламента 6 созыва. Конституционный Суд принимает решение о невозможности вхождения в коалицию отдельных депутатов, БЮТ слагает мандаты. Начинаются досрочные выборы.

Указ о роспуске Рады был подписан 2.04.2007. Интересно, что команда Януковича добилась тогда такой власти, что Президент Украины боялся, что его Указ попросту не будет обнародован в официальных изданиях – «Голосе Украины» (подконтрольном тогда главе Верховной Рады Украины А. Морозу), «Урядовому кур’єрі» и «Официальном вестнике Украины» (контролировались правительством). Поэтому было утверждено еще одно официальное издание – «Официальный вестник Президента Украины», в №1 которого и был опубликован Указ.

Политическая борьба обострялась, и провести перевыборы долгое время не удавалось – Президенту Украины пришлось подписать еще два указа, второй от 26.04.2007 и третий от 5.06.2007, по которому и провели перевыборы. Несмотря на формальное увеличение фракции Партии регионов в парламенте, она потеряла своего союзника – Социалистическую партию Украины. А две фракции оранжевых, БЮТ и НУНС, суммарно могли создать, пускай и нестабильное, но все-таки парламентское большинство.

ПОСЛЕ ВЫБОРОВ

Именно после того, как БЮТ и НУНС создали коалицию в 2007 году, начинается распад президентского блока – ведь считалось, что на досрочные перевыборы в Раду Янукович согласился исходя из обещания коалиции Партии регионов и НУНС. После прихода Тимошенко в премьерское кресло, вопрос о переписывании Конституции снова актуализируется.  

Виктор Ющенко предлагает свой проект Конституции Украины и возрождает  давнюю «пугалку» Леонида Кучмы о ее утверждении на референдуме. 27 декабря 2007 года, то есть сразу после перевыборов и назначения премьер-министром Украины Юлии Тимошенко, Президент Украины подписал Указ о Национальном конституционном совете. Уже 18 февраля 2007 был утвержден следующим указом его состав. При кажущейся разносторонности и наличии представителей всех основных политических сил, все же большинство совета было бы лояльно к президенту и его инициативам. Впрочем, недолго Виктор Ющенко радовался своей стратегической инициативе – решением КСУ от 16.04.2008 вновь косвенно поставлен крест на референдуме как технологии принятия Конституции в обход парламента. С одной стороны, суд признал право народа (ст.5) изменять конституционный строй путем референдума, а с другой – обратил внимание на необходимость приведения в соответствие с Конституцией Украины законодательства о референдумах и необходимость установления соответствующих процедур законом – что невозможно без БЮТ или Партии регионов в парламенте. В результате параллельно его усилиям стартует другая инициатива – ПРиБЮТ.

ПРиБЮТ

В конце апреля - начале мая 2008 гг. начали распространяться слухи о возможном союзе Партии регионов и БЮТ. Хотя постановление о создании конституционной комиссии с сопредседателями от Партии регионов и БЮТ не было принято, стало понятно, что формируется коалиция. Однако в мае 2008 года Юлия Тимошенко потерпела стратегическое поражение – верный соратник Александр Турчинов проиграл внеочередные выборы на должность Киевского городского головы, и у власти в столице остался действующий и явно дрейфующий к Партии регионов мэр Леонид Черновецкий.

Регионалы уверовали в собственную силу и внесли 8.07.2008 свой проект изменений в Конституцию Украины. Соавторами выступили Виктор Янукович, Александр Лавринович и Елена Лукаш.

Очередная вспышка политической активности проявилась в августе 2008 года, когда было заявлено о государственной измене со стороны Юлии Тимошенко. Далее 3 сентября 2008 распалась коалиция БЮТ и НУНС. Но Юлия Тимошенко все же не пошла на открытый союз с Партией регионов и изменения конституции. Тем временем Виктор Ющенко подписал Указ о роспуске Верховной Рады Украины от 9.10.2008, надеясь добиться отставки премьер-министра и перевыборов. В стране начался экономический кризис и паника вкладчиков банков. Команде Юлии Тимошенко удалось заблокировать реализацию указа (президент даже сам вынужден был приостановить его). После неудачных переговоров с Партией регионов БЮТ сформировал новую коалицию с участием Блока Литвина. До совместных действий с проектом изменений в Конституцию Украины, внесенном Партией регионов, тогда не дошло.

Следующий конституционный порыв начался весной 2009 года. 31 марта 2009 был таки зарегистрирован в парламенте проект изменений в Конституцию Украины от Виктора Ющенко. Особого внимания он не привлек, но активизировал переговоры БЮТ и ПР. Сначала представители обоих сил-переговорщиков отрицали сам факт переговоров и подготовку конституционного законопроекта. Но СМИ не дремали: в начале июня 2009 года законопроект был опубликован ведущими СМИ. Этот проект изменений в Конституцию Украины, мягко говоря, вызвал неприятие общественности. В нем прямолинейно делили власть, предлагали избирать Президента в парламенте и так далее.

Через несколько дней после публикации законопроекта, 7 июня 2009 года, Виктор Янукович заявил о прекращении переговоров с БЮТ. Активная фаза конституционного процесса была свернута, и все стали готовиться к президентским выборам. Чуть позже Виктор Ющенко все же сделал «хорошую мину» при плохой игре, радуясь срыву переговоров: Указом Президента Украины от 25.08.2009 его проект был вынесен на всенародное обсуждение. Формальные мероприятия были проведены, как и предписывал указ, до 1 декабря 2009 – аккурат к разгару избирательной кампании.

ПРОЦЕСС ПРОДОЛЖАЕТСЯ

В 2004 году, теряя власть и позже находясь в оппозиции, либо премьерствуя в 2006-2007 гг., Виктор Янукович ратовал за парламентскую республику. Также и Виктор Ющенко, он хотел урезать очень мощные полномочия Президента Украины Леонида Кучмы. Став Президентом, он инициирует пересмотр Основного закона, чтобы «исправить недостатки», которые стали «причиной разбалансирования и серьезного кризиса власти, а также объектом обоснованной критики внутри страны и со стороны международного сообщества». Но история показывает, что переделать Конституцию Украины под авторитарный режим конкретного президента будет намного сложнее – и вертикаль власти тут не обязательно поможет. Слава Богу, что, как говорил (писал, точнее в своей книге) Леонид Кучма, «Украина – не Россия». Это в России все решают Президенты, доводя свои решения массам.