ВЕЧНЫЙ АГИТАЦИОННЫЙ «ЛОХОТРОН»

Тенденции развития конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с устоявшейся демократией полный депутатский иммунитет вряд ли уместен.

Во многих странах мира члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является.

В некоторых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента некий постоянно действующий орган парламента. Иногда предусматриваются исключения, если депутат застигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), так и на период сессии (Япония) или время по пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи нарушения депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распространяется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента общественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к конституции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не распространяется на уголовно наказуемые деяния.

Неприкосновенностью обладали даже советские депутаты, в современной же Украине , которая еще далека от демократической реальности, вопрос отмены депутатской неприкосновенности кочует из одной предвыборной кампании в другую, однако для реального осуществления этого обещания никто так ничего и не сделал. Да и надо ли?

КАК БЫЛО

Статья 106 Конституции СССР 1977 года предусматривала: «Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей. Неприкосновенность депутатов, а также другие гарантии депутатской деятельности устанавливаются Законом о статусе депутатов и другими законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик».

 Статья 34 Закона СССР «О статусе народного депутата СССР» предусматривала, что народный депутат СССР не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета СССР, а в период между сессиями — без согласия Президиума Верховного Совета СССР. Уголовное дело в отношении народного депутата СССР мог возбуждать только Генеральный прокурор СССР. Не допускался и привод, досмотр личных вещей, багажа, транспорта, жилого или служебного помещения народного депутата СССР.

То есть на момент обретения независимости Украины и проведения первых более-менее свободных выборов в 1990 году депутатская неприкосновенность не была какой-то диковинкой. Это была эффективная юридическая гарантия, защищавшая депутата от возможного произвола со стороны конкретных чиновников или правоохранительных органов.

Хотя если подозрения в совершении проступка или преступления депутатом были обоснованны, система власти вполне способна была наказать такого депутата.

УКРАИНА: ЗАБЫТЫЙ РЕФЕРЕНДУМ

Когда в 1990-х монополия власти сначала распалась, а затем началась собираться по крупицам Президентом Украины Леонидом Кучмой, вопрос депутатской неприкосновенности стал политизироваться. Была и еще одна важная причина – разгул криминалитета и желание определенных криминальных элементов получить защиту от правоохранительных органов.

То есть устоявшийся институт депутатской неприкосновенности был подвергнут атаке как со стороны исполнительной власти, желавшей получить рычаги давления на парламент, так и со стороны криминалитета, извращавшего значение этой гарантии.

В итоге все закончилось очень сомнительным референдумом формально «по народному волеизъявлению», проведенном в апреле 2000 года. Первоначально на референдум было вынесено шесть вопросов, однако Конституционный Суд Украины два из них снял. А именно о недоверии Верховной Раде Украины XIV созыва и о том, что Конституция Украины должна приниматься на референдуме.

В результате на голосование было поставлено четыре вопроса:

- предоставление Президенту Украины права распускать Верховную Раду Украины в некоторых случаях;

- ограничение депутатской неприкосновенности (фактически отмену путем исключения соответствующей нормы из Конституции Украины);

- уменьшение численности народных депутатов Украины с 450 до 300;

- формирование в Украине двухпалатного парламента, чтобы одна из палат представляла регионы Украины;

По результатам голосования все четыре предложения были поддержаны абсолютным большинством избирателей. В частности, за отмену депутатской неприкосновенности проголосовало 89%. В Луганской области этот показатель был даже немного выше – 91,13%. С тех пор результаты референдума стали политической и частично юридической реальностью. Многие специалисты понимали манипулятивный характер этого волеизъявления, но не все выступали открыто против «воли народа». Часть экспертов и политиков расставляли акцент по-другому: референдум носит консультативный характер и имплементация его результатов может быть проведена лишь Верховной Радой Украины после уточнения многих нюансов, которые невозможно было расписывать избирателям в бюллетенях для голосования.

Поправки в Конституцию Украины, принятые в 2004 году носили компромиссный характер: команда «админресурса» уступила «оранжевым» президентский пост, взамен «оранжевые» согласились на ограничение полномочий Президента Украины. Инициаторы поправок в Конституцию Украины понимали, что с 2005 года им придется некоторое время довольствоваться ролью парламентской оппозиции. Поэтому ломать свою «броню» (депутатскую неприкосновенность) им было невыгодно.

Весной и летом 2005 года команда Виктора Ющенко начала преследование наиболее одиозных представителей команды Виктора Януковича за участие в северодонецком съезде, фальсификации второго тура президентских выборов в 2004 году и многие прошлые «грешки». «Бело-голубым» была необходима защита, и не все из них входили в состав Верховной Рады Украины. Председателей Донецкого, Харьковского и Луганского облсоветов Борис Колесников, Евгений Кушнарев и Виктор Тихонов активно прессовали правоохранительными органами. Борис Колесников вообще провел в СИЗО не один месяц.

8 сентября 2005 года Верховная Рада Украины приняла закон о внесении изменений в Закон Украины «О статусе депутатов местных советов». В результате иммунитет от уголовного преследования без согласия совета, в который был избран этот депутат, получили и депутаты местных советов. Помнится, в 2005 году депутаты Луганского областного совета не дали согласия на привлечение к уголовной ответственности бывшего главу Новопсковской райгосадминистрации, имевшего мандат депутата облсовета, Станислава Чернявского по делу о фальсификации результатов голосования во втором туре президентских выборов в 2004 году.

Принятие этого закона сильно повысило ставки на местных выборах-2006. Ведь теперь статус депутата местного совета не только позволял присоединиться к «местной кормушке и земельному дерибану», а и защищал от уголовного преследования. В агитационные кампании стали вливаться бешеные средства. Введение пропорциональной системы на местных выборах позволяло ввести монополию на власть региональных элит в своих регионах.

С начала 2006 года тема отмены депутатской неприкосновенности становится одной из ключевых в агитационных компаниях пропрезидентской силы – Блока «Наша Украина». На внеочередных парламентских выборах-2007 слоган «Закон один для всех», связанный с отменой депутатской неприкосновенности, стал вообще визиткой Блока «НУНС» («Наша Украина – Народная самооборона»). Однако никаких реально осязаемых результатов на этом поприще команда Виктора Ющенко не добилась.

Тем более оппоненты «оранжевых» оказались «технологичнее». Они бумерангом поставили вопрос о том, что Президент также должен быть лишен неприкосновенности. Что на фоне слабой «защиты» своей позиции пропрезидентскими силами только еще больше снижало рейтинг Виктора Ющенко. Избиратель чувствовал «двойные стандарты»: депутатам – отменим, президенту – оставим. Однако в апреле 2006 неприкосновенность депутатов местных советов все же отменили.

Сейчас Украина снова находится в активной стадии избирательной кампании.

Что нам обещают сейчас по поводу неприкосновенности кандидаты на пост Президента Украины

О депутатской неприкосновенности из программ основных кандидатов в Президенты Украины:

Анатолий Гриценко: «Ни одно должностное лицо в государстве не будет иметь неприкосновенности, включая Президента».

Владимир Литвин: «В политической и культурной сферах: - полная отмена института неприкосновенности».

Петр Симоненко: «Будет ликвидирована неприкосновенность должностных лиц, депутатов, судей».

Виктор Ющенко: «Мы отменим неприкосновенность депутатов, судей и Президента».

В программах Сергея Тигипко, Юлии Тимошенко, Виктора Януковича, Арсения Яценюка  прямо не прописано, есть тезисы в отношении борьбы с коррупцией и преступностью.

Из программ парламентских партий и блоков на внеочередных выборах-2007:

Блок Литвина (провел в парламент 20 народных депутатов): «Отмена депутатской неприкосновенности и ликвидация всех депутатских привилегий».

Блок «Наша Украина – Народная самооборона» (провел в парламент 72 народных депутата): «Отменим депутатскую неприкосновенность: закон один для всех».

Блок Юлии Тимошенко (провел в парламент 155 народных депутатов): «Народ на референдуме (при принятии Конституции Украины)… ликвидирует льготы и неприкосновенность всех должностных лиц».

Коммунистическая партия Украины (провела в парламент 27 народных депутатов): «Будет отменена неприкосновенность Президента, народных депутатов Украины, судей, других должностных лиц».

Партии регионов (провела в парламент 175 народных депутатов): прямо не прописано, есть тезисы в отношении борьбы с коррупцией и преступностью

Чисто теоретически, вопрос отмены депутатской неприкосновенности должен был быть решенным. Однако не решен до сих пор. Немаловажную роль в этом играет позиция Партии Регионов. С одной стороны, фракция регионалов периодически соглашается голосовать по законопроектам об отмене депутатской неприкосновенности. И даже 3 октября 2008 года был внесен законопроект Виктора Януковича и Александра Лавриновича о внесении изменений в Конституцию Украины относительно неприкосновенности отдельных должностных лиц. С другой стороны, занимает не популистскую, а взвешенную и разумную позицию в этом вопросе. Примеры высказываний влиятельных регионалов, опубликованные в СМИ:

Александр Лавринович, Первый заместитель председателя Верховной Рады Украины «Александр Лавринович считает несвоевременной возможную отмену депутатской неприкосновенности в полном объеме. По его словам, в странах с развивающейся демократией к которым, по его мнению, принадлежит Украина, наблюдается много злоупотреблений со стороны правоохранительных органов. Первый вице-спикер при этом считает, что депутатская неприкосновенность является своеобразным инструментом защиты интересов избирателей.

"Поэтому говорить о том, что вообще отменить любые защитные барьеры, что предлагалось другим законопроектом, который не был поддержан, делало бы беззащитными не депутатов, а граждан Украины", - подчеркнул Лавринович».

Святослав Пискун, бывший Генеральный прокурор Украины «Я считаю, что этот вопрос абсолютно не готов. Ни общество, ни парламент, ни люди не готовы к тому, чтобы сегодня снять депутатскую неприкосновенность. Я бы, например, даже увеличил позицию неприкосновенности в отношении депутатов районных и областных советов».

Еще более жесткую характеристику законопроектам об отмене депутатской неприкосновенности дал Виктор Янукович 3 июля 2009 года: « … правительство и парламентская коалиция ставит сегодня на рассмотрение вопрос отмены неприкосновенности народных депутатов с целью недопущения поднятия зарплат и пенсий самым бедным гражданам. Эту технологию (вопрос отмены депутатской неприкосновенности, - авт.) правящая коалиция использует еще с 2005 года. Всякий раз, когда эти правители доводят экономику до наихудших показателей, а в настоящее время, мы знаем, падение ВВП составляет уже минус 20% (беспрецедентный в мировой практике спад), власть вспоминает о депутатской неприкосновенности».

Как ни крути, но для ограничения неприкосновенности народных депутатов Украины нужна хотя бы частичная поддержка «регионалов». Для принятия поправок в Конституцию Украины, необходимо собрать 301 голос. Если из общей численности депутатов Верховной Рады Украины отнять 175 голосов фракции Партии регионов, никак 301 голос не собрать: 450-175 = 275.

Можно было бы отнести эту тему к разряду «политико-мыльных опер». Если бы не один важный момент: Президентом Украины может стать Юлия Тимошенко, так как у неё второй по величине рейтинг. С учетом свойственной ей харизмы и волевых качеств, вполне может быть, что в будущем ей не Президент Украины будет мешать (если она сама им станет), а депутаты Верховной Рады Украины. И тогда ей нужно будет снять неприкосновенность, дабы «поубавить гонор» противников. И не факт, что в терзаемой внутренними конфликтами Партии Регионов не найдутся недостающие голоса для соответствующей поправки в Конституцию Украины.

Экспертам, понимающим определенную ценность неприкосновенности народных депутатов, остается только вести разъяснительную работу насчет «дремучих мифов» о необходимости «равенства перед законом». Или уповать на инстинкт самосохранения депутатов.

Богдан Бондаренко

КОММЕНТАРИИ 

Юлия Ращупкина, политолог, руководитель Восточноукраинского центра общественных инициатив

Политики часто спекулируют важнейшими понятиями и фактами, пытаясь говорить то, что в первую очередь хочет слышать избиратель. С этой позиции существование лозунга «Лишим депутатов неприкосновенности», который всегда будет на «ура» восприниматься электоратом, можно обосновать. С точки зрения же здравого смысла предложение полностью отменить институт депутатского иммунитета в Украине поддерживать нельзя.

Депутатская неприкосновенность включает в себя индемнитет и иммунитет. Индемнитет позволяет депутату не нести никакой юридической ответственности за действия, которые он осуществляет в качестве народного представителя: внесение предложений в законодательство, критика правительства, голосование по тем или иным вопросам и т.д. Во Франции, Испании, Италии, например, депутаты имеют абсолютный индемнитет. В Украине же – частичный, поскольку оскорбления и клевета отнесены к исключительным случаям, от юридической ответственности за которые депутат не освобождается. В украинских условиях, когда на выборах почти всех уровней применяется пропорциональная избирательная система, депутатский индемнитет также часто ограничивается волей и позициями руководства политической партии, по спискам которой избранник попал в парламент.

Институт иммунитета депутата подразумевает необходимость согласия парламента на  привлечение его представителей к уголовной ответственности. Во многих странах (Франция, Греция, Испания) иммунитет носит ограниченный характер, поскольку позволяет задерживать депутатов без согласия парламента, если он застигнут на месте преступления. В Украине иммунитет депутатов имеет абсолютный характер: ни при каких условиях депутат без соответствующего на то разрешения парламента не может быть задержан.

В Украине устойчивые традиции ведения политического диалога еще не сформировались, а деятельность правоохранительных органов также часто основывается не на нормах закона, а личных интересах. В таких условиях полное лишение депутатов иммунитета может привести к преследованию неугодных отдельным лицам политиков. Подобное предложение к изменению законодательства – свидетельство правого нигилизма и популизма, а не решения очевидных проблем. Депутат любого уровня должен быть защищен, так как он в гуще политических событий и в силу предоставленных полномочий принимает решения, которые затрагивают важнейшие интересы избирателей. Речь должна идти не об отмене депутатской неприкосновенности, а лишь о разработке эффективных и прозрачных механизмов привлечения к ответственности лиц с иммунитетом.

Евгений Шкондин, социолог

В основной массе избирателей идея отмены депутатской неприкосновенности вызывает однозначную поддержку. Неприкосновенности нет у простых людей, поэтому ее наличие у кого-то многих раздражает. В большинстве элит (кроме «силовиков»), как правило, это идея имеет не так уж и много сторонников. Причастные к процессу принятия экономических или политических решений граждане чувствуют различные виды давления. Поэтому понимают, что принимающий государственный бюджет, законы и Конституцию, а также назначающий министров депутатский корпус Верховной Рады Украины очень быстро станет просто «беззубым» без неприкосновенности. И реальная власть в стране будет сосредоточена у узкого круга лиц. Вред монополизации политической власти хорошо виден на примере состоявшейся де-факто экономической монополизации: от дюжины олигархов сейчас больше вреда экономике Украины, чем пользы. А что будет, если кто-то (олигархи или «аппаратчики») замкнет на себе всю полноту власти?

Однако не многие политики могут открыто выступать против явно популярной «в народе» идеи отмены депутатской неприкосновенности. Ведь не многие могут аргументировано доказывать вред от нее понятным языком и тем более возможность донести эти мысли избирателю (внимание СМИ). Поэтому используется ряд технологических приемов: возглавить «ненужный» процесс и «заболтать идею». То есть показывается какая-то активность (законопроекты, голосования и экспертизы), периодически раздаются комментарии и громкие заявления. Но результата-то нет уже много лет!

Что касается динамики общественного мнения в этом вопросе, то можно отметить следующее. Уже много лет абсолютное большинство наших граждан (около 80%) поддерживает идею отмены депутатской неприкосновенности. В периоды между выборами, присутствие этой темы в медиа- пространстве снижается. Во время выборов определенные политические силы муссируют ею, поэтому возрастает и интерес избирателей.