Административно-территориальная реформа: перекроить нельзя помиловать

24 мая народный депутат Украины (фракция Партии регионов) Сергей Гриневецкий реанимировал тему административно-территориальной реформы, опубликовав в «Зеркале недели» статью под заголовком «Административно-территориальное устройство: где выход?». Что побудило нардепа вызвать, что называется, «огонь на себя», остаётся загадкой. Данная публикация разворошила подзабытые страсти, бушевавшие несколько лет назад. За каких-то несколько дней Партию регионов и Гриневецкого лично успели обвинить практически во всём: от коррупции до подготовки раскола страны. Между тем, административно-территориальная реформа – вопрос отнюдь не праздный.

 

 

В околополитических и интеллектуальных кругах о ней начали говорить ещё на заре независимости, но дальше дискуссий дело не пошло. Робкие шаги в этом направлении предприняли «оранжевые», но натолкнулись на жесткое неприятие. Но «бело-голубые» взялись за реформу, похоже, всерьёз. Ещё в конце прошлого года устами советника президента Марины Ставнийчук украинцев стали убеждать в необходимости перекраивания страны. А в конце марта Николай Азаров заявил о начале подготовительных мероприятий, которые продлятся до 2014 года, а в 2015-2017 годах реформа будет реализована на практике.

 

 

Понятно, что у общества есть масса причин не доверять всему, что делает власть. Но административно-территориальная реформа – совсем не прихоть, а насущная необходимость. Во-первых, нынешнее административно-территориальное устройство страны было сформировано ещё в 1930-х и с тех пор сильно устарело. Дело даже не в том, что решения советского руководства были плохи, а в том, что социально-демографическая, поселенческая и экономическая картина претерпела значительные изменения и формальное административное деление перестало соответствовать реальному положению вещей.

 

Отсюда исходит и вторая проблема, а именно повсеместные диспропорции, связанные с движением и воспроизводством населения. Порядком обезлюдевшие районы, которым прирост населения даже «не светит», всё равно вынуждены «тянуть на себе» весь надлежащий чиновничий аппарат. Некоторые населенные пункты, вопреки законодательно закрепленным стандартам и здравому смыслу, оказались на обочине цивилизации. Жителям многих деревень фактически недоступно не только медицинское обслуживание, но и регулярное транспортное сообщение. При этом местные сельсоветы попросту не в состоянии выполнять свои прямые функции и существуют лишь «на бумаге».

 

 

Третья проблема состоит в том, что такие вот несостоятельные органы местной власти находятся на содержании у государственного бюджета. Сельсовет, на попечении которого находится, к примеру, тысяча-другая стариков и безработных, не располагает ресурсами даже для поддержания инфраструктуры на вверенной территории, не говоря уже о развитии. О коррупции, которая неизбежно процветает в таких Богом забытых местах, и говорить не приходится – зачастую местные отряды чиновников вынуждены переходить на «подножный корм».

 

 

И, наконец, четвёртая проблема современного территориально-административного устройства – это его сложность. Каждый уровень местной власти – это дополнительное управленческое звено. Чем больше таких звеньев, тем сильнее бюрократизировано государство. Учитывая тот факт, что многие из этих звеньев де-факто не выполняют своих функций, бюрократия работает отнюдь не как часы. К тому же, в Украине есть и вовсе абсурдные образования вроде нашего посёлка Юбилейного, который одновременно является и самостоятельной административной единицей, но всё равно входит в Артемовский район и подчиняется Луганскому горсовету.

 

 

Решать все эти проблемы реформаторы предлагают постепенно, но решительно. На первом этапе намереваются, прежде всего, реанимировать демократическое самоуправление на уровне местных громад. Далее планируется пересмотреть и стандартизировать полномочия и обязанности местной власти, в том числе – в направлении межбюджетных отношений. Интересна также идея о предоставлении местным громадам права на добровольное объединение и межмуниципальное сотрудничество, для чего планируется принять особый закон. На следующем этапе реформаторы планируют передать земли за пределами населённых пунктов в распоряжении местных громад (а не райгосадминистраций). Областным и районным советам обещают дать право самостоятельно формировать исполнительные органы, а местные госадминистрации – реорганизовать в надзорные инстанции.

 

 

Но главное – это, конечно, новая административная «нарезка» страны. Так, Гриневецкий озвучил идею о том, что вместо 24-х областей следует создать 8 административно-территориальных образований. При сохранении статуса АРК, планируется осуществить слияние Донецкой и Луганской области (Донецкий регион), Львовской, Ивано-Франковский, Черновицкой и Закарпатской (Карпатский регион), Киевской, Кировоградской, Черкасской и Черниговской (Киевский регион), Винницкой, Хмельницкой и Тернопольской (Подольский регион), Волынской, Ровненской и Житомирской (Полесский регион), Днепропетровской и Запорожской (Приднепровский регион), Одесской, Херсконской и Николаевской (Причерноморский регион), а также Харьковской, Сумской и Полтавской (Слобожанский регион). Кроме того, ещё весной прошлого года Координационный совет по вопросам развития гражданского общества, утвердивший проект реформы, предложил сократить количество территориальных общин (с 31 тыс. до 1,8 тыс.) и число районов (с 490 до 150). Как заверяют в правительстве, «рубить с плеча» никто не будет.

 

 

Что тут говорить: в теории всё выглядит не просто замечательно, но, прямо сказать, захватывающе. Но на деле существует масса обстоятельств, способных свести на нет благие намерения реформаторов, а то и вовсе провалить их инициативу. Перво-наперво им придётся преодолевать бешеное сопротивление местного чиновничества, ряды которого реформа сильно проредит. Речь здесь идёт не только о рабочих местах. Ни для кого не секрет, что местная власть и местная политическая (и финансовая) элита – это обычно одно и то же. Поэтому запутанная система админстративного соподчинения – это ещё и система отношений между местными элитами. Не трудно предугадать, что реформа разрушит status quo, годами складывавшийся в регионах. Конечно, эта стабильность весьма сильно попахивает коррупцией и местничеством, но дестабилизация ситуации вряд ли её оздоровит.

 

 

Возникает вопрос и о судьбах конкретных городов и областей. Например, Луганская область, многие годы занимающая сателлитное положение относительно Донецкой соседки, рискует потерять даже формальную самостоятельность. Проблема отнюдь не в региональном гоноре. Помимо интересов местных элит, есть и чисто структурные проблемы. Например, как будут уживаться в рамках одного административного элемента Луганск и Донецк – два крупных города, которые могут претендовать на статус центра? Не создаст ли это нездоровую внутреннюю конкуренцию и противоречия, которые будут раздирать новообразованный Донецкий регион? И это ещё не самый яркий пример. Каким будет распределение сил, например, в Карпатском регионе, вообще сложно представить: ни один из тамошних облцентров явно не захочет понижения своего статуса.

 

 

Есть у проблемы и чисто политический аспект, ведь каждая область – это ещё и электоральное поле. Возьмём, к примеру, Западную Украину. Все мы помним, как «красиво» вошла во власть «Свобода» во Львовской, Тернопольской и Ивано-Франковской областях. Это существенно подняло статус партии и чрезвычайно расширило её возможности и в крае, и в стране. Смогла бы «Свобода» тогда войти во власть, если бы действовала в рамках Карпатского и Подольского регионов – вопрос открытый. Чем больше административная единица, тем сложнее захватить в ней власть – особенно, если входящие в неё территории идеологически неоднородны (например, Закарпатье и Галичина). Так что административно-территориальная реформа может весьма сильно подпортить жизнь многим политическим группировкам как всеукраинского, так и локального уровня.

 

 

Улучшится ли судьба конкретных населённых пунктов, тоже вопрос неоднозначный. Ведь в результате новоназначенные райцентры к кому-то «приблизятся», а от кого-то «удалятся». А без надлежащего контроля вместе с ними может «удалиться» и инфраструктура, и элементарные жизненные возможности. Интересно так же, сможет ли «заработать» местная демократия, на которую уповают реформаторы. Как утверждают социологи, украинцы не очень-то стремятся брать свою жизнь в собственные руки и новое самоуправление может обернуться старым коррупционно-бюрократическим «болотом»...

 

 

В общем, украинцам снова остаётся ждать и надеяться.