ДОСТАТЬ ДЕПУТАТОВ

Политический тайм-аут дал экспертам время для того, чтобы снова обсудить систему избрания депутатов местных советов. Все чаще в рядах политиков,  в том числе однопартийцев Президента Януковича, звучит тезис о необходимости возврата к мажоритарной системе избрания депутатов на местах. «ВВ» анализирует законодательство Украины на предмет возможности привлечения депутатов-списочников к ответственности за принятые ими решения или бездеятельность. Если при мажоритарной системе механизм отчета депутата перед избирателями  понятен и прост, то при существующей ныне пропорциональной системе большая часть народных избранников игнорирует отченость, хотя она прямо предусмотрена в законодательстве.

В 2006 году все депутаты всех советов, кроме сельских, были избраны по пропорциональной избирательной системе - взаимосвязь и зависимость депутатов от простых избирателей значительно ослабла. Большинство кандидатов в депутаты стали зависеть не от собственного рейтинга, выражающегося в узнаваемости и доверии избирателей, а от готовности партийных верхушек влиятельных в регионе партий включить его в проходную часть списка. В реальной жизни эта готовность фактически связана с несколькими ключевыми факторами: размер взноса в партийную кассу, близость к лидерам и наличие ресурса для привлечения голосов.

Наиболее ярко потеря связи с избирателями проявилась в разбазаривании земельных ресурсов громад и попрании прав простых жителей городов при застройке. Первопричина проблемы – резкий скачок цен на землю и недвижимость, что позволяет бизнесу получать хорошие прибыли при застройке территорий городов. А должностным лицам, имеющим распорядительные полномочия в этой сфере, в свою очередь - получить значительный коррупционный доход, из-за которого чиновники органов местного самоуправления готовы систематически нарушать действующее национальное законодательство Украины, права и законные интересы простых жителей.

Анализ процедуры выделения земельных участков под застройку и согласования застройки показывает, что ключевые полномочия в этой сфере – у местных советов депутатов. Именно прохождение решения через депутатов – самое проблемное звено согласований с точки зрения бизнеса. Остальные звенья процедуры можно (даже в случае отказа чиновников от взятки) пройти даже через суд. Суд может обязать депутатов местного совета принять решение о выделении конкретного земельного участка под застройку, но не может обязать конкретных депутатов проголосовать за это решение. А поэтому такие решения просто невозможно исполнить. В результате только приближенные к большинству в совете бизнесмены могут получить нужный земельный участок.

Однако важен другой аспект – как создать заградительные барьеры в будущем для де-факто имеющихся массовых нарушений прав и законных интересов жителей при застройке территорий городов и распределении природных ресурсов. Исходя из изложенных выше соображений, таким барьером могли бы стать местные советы депутатов, которые формально должны опекать интересы жителей городов и сел.

К сожалению, здесь и проявляется во всей «красе» проблема депутатской безответственности. Так как отсутствуют реальные механизмы, позволяющие простым избирателям добиться представительства их интересов депутатами – даже при мажоритарной системе ими часто становились «денежные мешки», думающие в первую очередь о развитии собственного бизнеса. Ситуация еще более усугубилась пропорциональной системой избрания советов – теперь депутатский корпус деперсонифицирован. Депутатам не нужно лично добиваться доверия избирателей для победы на выборах. Достаточно получить проходное место в списке популярной в регионе политической партии. И все. Никакой привязки к избирателям, территории, никаких обязательств. Только обязательства перед руководящей верхушкой партийной ячейки. В основном финансовые – партийная верхушка конвертирует влияние в деньги, а также использует денежные средства на нужды партии (PR, финансовая поддержка инициатив центральных органов, кадры на выборах и другое).

А где же здесь интересы простого избирателя – жителя города? Ему ведь не отчисления партийным бонзам за возможность постройки бизнес-центра перед окнами нужно. А наоборот – защита от бизнеса, теряющего меру в погоне за сверхприбылью.

Проанализируем законодательство на предмет того, может ли избиратель как-то понудить депутата реально защищать его интересы. А также на предмет того, несут ли какую-либо ответственность депутаты местных советов за принимаемые решения.

Первый закон, который, по идее, должен прийти на ум – ЗУ «О статусе депутатов местных советов». По содержанию закона видно – в нем реально не предусмотрен раздел или отдельная статья по ответственности депутата. Лишь указаны некоторые обязанности, без привязки к каким-либо четким санкциям. Конечно, их можно теоретически использовать в интересах избирателей. Обжалуя действия или бездействия в порядке, предусмотренном Кодексом об административном судопроизводстве Украины. А получив вступившее в силу решение суда – добиваться его исполнения ввиду наличия уголовной ответственности за его умышленное неисполнение.

Однако автор как юрист сомневается в эффективности такой стратегии. Ведь и обязанности прописаны не очень детально, и украинские суды имеют весьма специфическую судебную практику (с ориентацией на конкретные предписания законодательства, а не на реализацию принципов и законных прав и интересов). Частично эту точку зрения подтверждает и отсутствие громких судебных прецедентов. Ведь если бы суд был эффективен, то бизнес уже давно использовал бы его в борьбе с недружественным депутатским большинством.

С другой стороны, согласно ст. 55 Конституции Украины права человека защищаются судом. Поэтому суды не смогут заявлять, что им неподведомственны такие споры. Другой вопрос – чего можно таким путем добиться?

Также в законе предусмотрен такой правовой институт, как отзыв депутата местного совета. По логике вещей, этот механизм и должен быть той санкцией за отсутствие реальных действий по защите прав и законных интересов избирателей. Но дееспособность этого института в условиях пропорциональной избирательной системы также вызывает сомнения. Ведь механизм отзыва прописан под избирательные округа. И привязка депутата к конкретному округу решением совета – не основание для его отзыва жителями этого округа. А отзыв депутата в масштабах всего населенного пункта – скорее утопия, чем реальный механизм. Что-то вроде института импичмента Президенту – теоретически есть, а практически не может быть применен.

Нас интересует также вопрос ответственности за голосование депутата на пленарных заседаниях совета. По этому поводу закон о местных депутатах также не содержит четкой формулировки об ответственности – такой, как, к примеру, в статье 80 Конституции про депутатов парламента - «Народные депутаты Украины не несут юридической ответственности по результатам голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или навет».

А согласно ст. 92 Конституции Украины юридическая ответственность может быть установлена лишь законом. И больше никаким другим нормативно-правовым актом. Закон Украины «О статусе депутатов местных советов» не предусматривает ответственности за результаты голосования депутатом.

Остается проанализировать Уголовный кодекс (УК) Украины и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) Украины. По идее, раз депутаты имеют что-то вроде коллективной распорядительной функции, то законодатель должен был распространить на них ответственность за должностные преступления. В особенности – за халатность (что часто имеет место при голосовании по решениям о выделении земельных участков под застройку или добычу полезных ископаемых). Но, к сожалению, уголовная ответственность на них не распространяется. В примечании к Разделу XXVII Уголовного кодекса Украины «Преступления в сфере служебной деятельности» нет прямого указания на депутатов местных советов. Отсутствие же у конкретных депутатов распорядительных функций (они имеются лишь у всего депутатского корпуса при принятии решений на пленарных заседаниях) приводит к выводу, что они не являются субъектами уголовной ответственности за должностные преступления. Не предусмотрена и какая-либо ответственность за голосование депутатами местных советов в КоАПе Украины (то есть административной ответственности тоже нет).

Получается – голосуй как хочешь, ответственность отсутствует.

Казалось бы, на этом можно ставить точку – нет механизмов влияния. Не совсем! Один есть, но - косвенный. Речь идет об оставшихся в Законе «О статусе депутатов местных советов» нормах об отчетах депутатов, информировании о них местных советов и право избирателей инициировать такой отчет. Так, Закон Украины «О статусе депутатов местных советов» (статьи 10, 16 и 17) закрепляет обязанность депутата вести регулярный (не реже одного раза в месяц) прием избирателей и рассматривать их обращения;  право избирателей давать указания депутатам, обязанность депутатов рассматривать указания избирателей в совете с принятием решений. Также депутаты обязаны принимать участие в общественных слушаньях.

Закон также закрепляет  право собрания жителей по месту жительства, трудовой деятельности или обучения, а также органов самоорганизации населения инициировать проведение отчета депутата местного совета; устанавливает требования к отчету депутата местного совета и обязанность депутата уведомлять избирателей о времени и месте проведения отчета не позднее чем за 7 дней через СМИ или в другой способ, закрепляет обязанность освещать в СМИ отчеты и встречи с избирателями (скорее всего, речь идет о коммунальных СМИ) и обязанность депутата информировать Совет о результатах его отчета, замечаниях и предложениях избирателей.

Часть 2 ст. 10 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов» устанавливает возможность отзыва депутата. Хотя известно всего несколько таких случаев, о которых можно прочесть в статье «Баранинский феномен» в газете «Зеркало недели». 

То есть законодатель четко предусмотрел некоторые информационные обязанности депутатов (отчеты; принятие участия в общественных слушаньях; информирование; прием избирателей и рассмотрение их обращений). Они, судя по отсутствию «лавины» публикаций в СМИ, массово не выполняются. Например, Луганский городской совет только во второй половине 2009 года смог установить график отчетов депутатского корпуса, да и то не персонализированный. Что делали депутаты за период 2006-2009, не известно.

Теперь о «наказании» нерадивых депутатов. Оно может сводиться, кроме общественно-политических последствий (в случае проведения широкой пиар-кампании можно добиться определенного снижения рейтинга политической силы, которая привела таких депутатов во власть), еще и к преследованию по Закону Украины «О борьбе с коррупцией».

На этом остановимся поподробнее.

Согласно п. «в» ст. 2 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» за совершение коррупционных деяний также могут нести ответственность депутаты сельских, поселковых, городских, районных в городе, районных и областных советов. Согласно п. «г» ст. 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» установлена ответственность за отказ физическим и юридическим лицам в предоставлении информации, обязанность предоставления которой установлена правовыми актами, умышленную задержку такой информации, предоставление недостоверной или неполной информации.

Правоохранительные органы имеют практику привлечения депутатов местных советов к ответственности за нарушение норм Закона Украины «О борьбе с коррупцией», но в основном - за непредставление деклараций о доходах. За нарушение норм законодательства об отчетах депутатов, информировании о них советов, приеме граждан и рассмотрении их обращений, информировании избирателей пока никто массовой отработки не проводил. Но это не значит, что нельзя «достать» нерадивого депутата.

Есть уже даже и первый судебный прецедент – причем в Луганской области. При поддержке Луганского областного отделения комитета избирателей Украины был проведен судебный процесс против председателей постоянных комиссий Лисичанского городского совета и наработана позитивная судебная практика. С решением суда можно ознакомиться на сайте Единого государственного реестра судебных решений.  Суд, в частности, постановил: «Признать противоправной бездеятельность депутатов Лисичанского городского совета в отношении непроведения отчетов перед избирателями г. Лисичанска Луганской области, что предусмотрено ст. 16 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов», в период с 26.03.2006 по 16.07.2007. Обязать депутатов Лисичанского городского совета  провести отчет перед избирателями г. Лисичанска Луганской области в соответствии со ст. 16 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов». На сайте ЕГРСР фамилии депутатов не названы, однако они известны – это депутаты Лисичанского городского совета: Сергей Баранник, Петр Блидченко, Константин Гатилов, Сергей Дунаев (в сентябре-2009 стал мэром города), Анатолий Калашник, Юрий Коломиец, Владимир Марченко, Евгений Рубель, Александр Сытников.

Богдан Бондаренко