Зона доступа

Коалиция общественных организаций в Украине разработала законопроект «О доступе к публичной информации», который мог бы существенно изменить систему взаимоотношений с властями в вопросах публичности данных, однако в парламентские эксперты закон забраковали, а регионалы подали альтернативный, который фактически сохраняет статус-кво.

4 октября 2010 г. после громкой дискуссии была принята Резолюция ПАСЕ № 1755 (2010)«Функционирование демократических институций в Украине». В пункте 7.4 «Борьба против коррупции» говорилось о том, что ПАСЕ призывает ВР утвердить законы о конфликте интересов и этику на публичной службе, о декларировании имущества государственными должностными лицами и о доступе к публичной информации.

Тот факт, что разработанный гражданским обществом законопроект оказался в фокусе внимания Парламентской Ассамблеи Совета Европы, заметно приободрил украинских общественников и позволил им вести дальнейшую кампанию за принятие этого законопроекта. Однако не осталась в стороне и власть. Провалить его в парламенте было опасно – последовала бы реакция зарубежных СМИ и правозащитных организаций. Поэтому был срочно разработан и внесен в Верховную Раду «альтернативный» законопроект, который, по замыслу авторов, видимо, должен был бы успокоить общественность, требующей большей доступности публичной информации. Среди соавторов этого эрзаца оказался и луганчанин – народный депутат Украины Владимир Ландик, являющийся главой подкомитета по доступу к информации в Парламентском комитете по свободе слова и информации.

ЧТО ИМЕЕМ СЕЙЧАС

Действующее законодательство о доступе к информации базируется на декларативных нормах ст. 32, 34 Конституции Украины и старом, принятом еще в 1992 году Законе Украине «Об информации». Хотя формально этот закон соответствует основным требованиям по обеспечению права человека на доступ к информации, целый ряд тезисов усложняют его применение на практике.

Так,  в статье 32 закона «Об информации» в перечне «органов законодательной, исполнительной и судебной власти» пропустили «органы местного самоуправления». Формулировка ст. 30 об информации с ограниченным доступом, делегирующей права Кабинету Министров Украины определять «конфиденциальную информацию», фактически позволяет чиновникам скрывать большинство имеющейся у них информации.

Существуют нормы и других законов, обязывающих власти информировать населения о принятых решениях, в частности, по земельным вопросам – например, пункт  «і» статьи 12 Земельного кодекса Украины, относящий к полномочиям сельских, поселковых и городских советов в сфере земельных отношений «информирование населения об изъятии (выкупе), предоставлении земельных участков». Однако в большинстве городов Украины узнать, кому выдали земельные участки нереально – чиновники прикрываются конфиденциальностью или коммерческой тайной, а также ссылкой Закон Украины «Об информации».

Аналогично не работает и норма п.11 ст. 59 Закона Украины «О местном самоуправлении», в котором говорится о том, что акты органов и должностных лиц местного самоуправления доводятся до сведения населения. «По требования граждан им может быть выдана копия соответствующих актов органов и должностных лиц местного самоуправления», - говорится в Законе, что, однако оставляет чиновникам лазейку – дескать, «может быть выдана», а «может и не выдана». Кроме того, в этом вопросе они снова могут ссылаться на конфиденциальность или коммерческую тайну.

Что касается известного большинству Закона Украины «Об обращениях граждан», то правозащитники вообще всерьез его не принимают. Все дело в том, что этот закон не устанавливает требований к содержанию ответа – главное, чтобы чиновник вовремя ответил какой-нибудь отпиской. Что большинство из них и делают, провоцируя бесконечный поток обращений, кляуз и жалоб от населения.

Из-за «бракованных» норм материального права защитить право на доступ к информации в судебном порядке практически не удается – судьи не соглашаются с расширительным толкованием правозащитников. Не работает и норма п. «г» ст. 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией», устанавливающая ответственность за непредоставление либо неполное предоставление информации: ни правоохранители заниматься преследованием по ней не хотят, ни норм материального права также не хватает, которые бы обязывали чиновников давать информацию.

ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Разработка законопроекта «О доступе к публичной информации» проводилась за счет средств одного из крупнейших антикоррупционных проектов «Содействие активному участию граждан в противодействии коррупции в Украине «Достойная Украина»», реализуемого по межправительственному соглашению с США. В число участников коалиции по разработке и внедрению законопроекта «О доступе к публичной информации» входили Центр политико-правовых реформ,  Ассоциация медиа-юристов, Харьковская правозащитная группа, Институт массовой информации, Украинская ассоциация издателей периодической прессы, Независимый медиа-профсоюз, Академия украинской прессы.

Эта коалиция общественных организаций провела работу по анализу международного законодательства в части права человека на доступ к информации, мониторинг доступа к публичной информации в Украине и разработала и обсудила на целой серии круглых столов в областных центрах Украины законопроект «О доступе к публичной информации». Его внес на рассмотрение Верховной Рады Украины бывший журналист, нардеп Андрей Шевченко, который на тот момент был первым заместителем главы Парламентского комитета по вопросам свободы слова и информации, а ныне возглавляет его.

Законопроектом определяются виды информации по режиму доступа к ней, предлагается новая трактовка понятия «конфиденциальная информация». Есть в проекте закона и интересная статья – про чиновников-информаторов, которые предлагается «защищать». Так, если чиновник разглашает информацию с ограниченным доступом, но при этом эта информация касается неправомерного поведения, коррупции и других «грехов» должностных лиц госвласти и органов местного самоуправления, то ему представляются «гарантии защиты». Законопроект прописывает процедуру и  сроки предоставления информационного запроса и получения ответа на него, порядок обжалования действий или бездействия органов власти, ответственность за нарушение закона, регулирует вопросы, связанные с доступом к документам и предоставлением органами госвласти информации ограниченного доступа («опубликованию не подлежит», «не для печати», «для служебного пользования»), игнорированием запросов, созданием преград в получении гражданами  локальных нормативно-правовых актов местных органов власти, а также проектов таких актов, ненадлежащим исполнением органами власти требований по опубликованию информации, в том числе в интернете.

 В целом, контроль за соблюдением законодательства по доступу к информации предлагается предоставить Уполномоченному по правам человека.

КРИТИКА

Однако у экспертов  была масса претензий к проекту Закона.

К примеру, в Главном научно-экспертном управлении парламента  рекомендовали законопроект отклонить, объяснив свою позицию множеством неточностей, несогласованных между собой норм, путаницы в понятиях и несоответствием другим законами этого профиля. Главное юридическое управление рекомендовало отправить проект на повторное второе чтение, потому что он «требовал существенной доработки», и, по мнению экспертов, вносило путаницу в действующее законодательство.

«Некоторые положения сформулированы настолько абстрактно, что их фактически невозможно применять на практике. К таким относятся положения части 7 статьи 7, в которой говорится, что «информация с ограниченным доступом должна представляться распорядителем, если она представляет общественный интерес, и если право общественности знать эту информацию превосходит право распорядителя информации на ее защиту». Причем ответа на вопрос, кто будет это устанавливать, законопроект не дает», - говорится в экспертном заключении.

«Следует выразить сомнение в уместности принятия этого закона, ведь действующий закон «Об информации» охватывает всю систему отношений в сфере информации», - резюмировали в Главном научно-экспертном управлении ВР.

«Учитывая преамбулу, этот закон должен регулировать доступ к информации, «которая находится  во владении субъектов властных полномочий и других распорядителей публичной информации», то есть нормировать вопросы доступа к «информации государственных органов и органов местного самоуправления», как это уже предусмотрено законами Украины «Об информации» и «Об обращениях граждан». Однако ни четкого соотношения, ни размежевания норм предлагаемого проекта и указанных законов Украины касательно предмета регулирования соответствующих общественных отношений не установлено, а базовое понятие «публичная информация» заложено в редакции, которая сама по себе требует отельного разъяснения. […] В случае принятия предлагаемого законопроекта корректное применение его норм и норм других законодательных актов представляется невозможным …», - говорится в заключении Главного юридического управления ВР.

Кроме того, эксперты из Главного юридического управления, опасаются того, что проектом ограничение доступа к информации, в том числе тайной, связывается с возможностью причинения «незначительного вреда», однако непонятно, кто и как будет определять эту значительность. Особенно учитывая то, что Уголовным кодексом Украины предусмотрена ответственность  за разглашение тайны усыновления и удочерения, нарушения тайны голосования, переписки, телефонных разговоров, телеграфной и другой корреспонденции, которая передается средствами святи или через компьютер, умышленное причинение вреда информационной безопасности Украины, разглашение гостайны  и так далее.  Также нормы проекта закона противоречат закону «О защите от недобросовестной конкуренции», потому что информация может составлять и коммерческую тайну. Кроме того, нормы законопроекта фактически делают невозможным ведение суда в закрытом режиме в делах, связанных с разглашением тайной информации, поскольку законопроект предусматривает невозможность отказа в предоставлении информации, которая уже была опубликована.

Законопроект несколько раз выносился на рассмотрение Верховной Рады Украины (02.04.2009 и 05.06.2009), но лишь 12 июня 2009 года был принят в первом чтении 323 голосами «за». Характерно, что наибольшее количество не голосовавших было во фракции Партии регионов – за его принятие проголосовали 96 регионалов, проигнорировали голосование 77.

9 июля 2010 года законопроект был отправлен на повторное второе чтение 312 голосами «за». Дальнейшее рассмотрение законопроекта постоянно переносится: его предполагалось рассмотреть и 21 октября 2010 г., и 5 ноября 2010 г.

Тем временем, фракция Партии регионов развернула контрагитацию против этого законопроекта и предложила 2 ноября 2010 года законопроект Ландика-Бондаренко-Стеця «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно обеспечения доступа к публичной информации)».  В связи с этим Андрей Шевченко 5 ноября попросил отложить рассмотрение поданного от его имени законопроекта. Понять его можно – провластная коалиция, видимо, всерьез настроена «топить» его законопроект и принять альтернативный.

Самое интересное, что регистрацией альтернативного законопроекта фактически глава Верховной Рады Украины Владимир Литвин нарушил Регламент ВРУ. Ведь согласно статье 100 Регламента ВРУ, альтернативными считаются законопроекты, которые содержат положения, которые регулируют одинаковый круг вопросов и повторяют по сути положения относительно регулирования одних и тех же общественных отношений. Кроме того, альтернативный законопроект должен был быть внесен не позднее 14 дней с момента внесения первого законопроекта и не мог быть внесен вовсе после принятия законопроекта в первом чтении.

Журналисты «Украинской правды» выявили докладную записку Администрации Президента Украины с анализом законопроекта «О доступе к публичной информации», на основании которой коалиция отказалась поддержать его в Верховной Раде.

Аналитики АП опасаются того, что законопроект предоставляет право присутствия представителей общественности и политических партий на заседаниях органов власти. По сути это будет означать, что публичными могут стать вопросы по выделению земельных участков, рефинансирования банков, управления госимуществом. Кроме того, по мнению авторов докладной записки, стоит опасаться и значительного увеличения числа информационных запросов, сокращения срока, отведенного на предоставление ответа на них, что может привести к росту финансовых затрат и числа судебных исков с требованиями обязать предоставить информацию. Однако, с другой стороны, поток запросов после принятия законопроекта мог бы вынудить чиновников разместить всю информацию на веб-сайтах и, соответственно, сократить расходы кардинально.

ПОЧЕМУ ЭТО ВАЖНО

Объективная информация необходима любому человеку для принятия осмысленных решений. Начиная с реализации элементарных прав и заканчивая осмысленным выбором во время избирательных кампаний. Например, из-за закрытости Национального Банка Украины, миллионы граждан уже не раз пострадали: сначала набрали валютных кредитов, пребывая в уверенности, что НБУ способен удержать курс гривны. Затем начали продавать долларовую наличность, поверив высказываниям г-на Стельмаха о том, что доллар должен чуть ли не 3 грн. стоить и, соответственно, сильно переоценен. Финансисты, имевшие доступ к объективной информации, зарабатывали миллионы на «валютных качелях», а простым гражданам в это время врали все: от правительства до банкиров.

К числу «виртуальных показателей» можно смело отнести и количество «раскрытых преступлений», которое ни о чем не говорят. Эти цифры не совпадают с количеством осужденных за преступления лиц. Иными словами, милиция рапортует о раскрытии, а суд говорит, что преступление не раскрыто, но это в официальной статистике уже не афишируется. Преступление не раскрыто, но отчетность хорошая. Закрытость информации правоохранительных органов ограничивает общественную дискуссию об эффективности деятельности милиции, откладывая на будущее так назревшую реформу правоохранительных органов.

Очень часто чиновники организовывают торговлю информацией. Например, при назначении пенсии, гражданину необходимо подобрать такой период когда коэффициенты среднего заработка наибольшие. То есть те, кто отблагодарил инспектора ПФУ, имеют максимально возможную пенсию – инспектор часами сидел и перебирал варианты начисления. А кто не отблагодарил – тому так, «на глазок» взяли период начисления и он получает маленькую пенсию. Это отчетливо видно по уровню пенсий шахтеров, работавших в одном забое: у одного пенсия 5000 грн., а у второго – 1700 грн. Почему нельзя разместить на сайте ПФУ программное обеспечение, дабы граждане сами могли перебрать все варианты начисления?

Законопроект «О доступе к публичной информации» разработанный коалицией общественных организаций в случае принятия со временем мог бы изменить всю философию работы государственного аппарата.  Общественники полагают, что проект мог бы дать возможность более пристально отслеживать действия чиновников журналистам и правозащитникам, облегчил бы  жизнь простым гражданам, минимизировал бы возможности торговли информацией со стороны мелких чиновников и упростил бы  реализацию многих прав. Например, на землю – найди сейчас свободный участок, не будучи депутатом и не имея доступа к информации « с ограниченным доступом».