Не только на линии фронта: где в громадах действуют военные администрации?
24 лютого 2022 року в Україні з’явилися обласні й районні військові адміністрації. За законодавством, їх можуть утворювати на територіях, де запроваджено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції й законів України, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.
Згодом військові адміністрації (ВА) почали створювати й в громадах. До їхніх повноважень законом додатково віднесено затвердження місцевого бюджету, що надає їм серйозні важелі впливу на прийняття рішень. Водночас концентрація влади в руках ВА може обмежувати діяльність місцевих рад, передусім у тих громадах, де наявні функціональні органи місцевої влади.
Громадянська мережа ОПОРА дослідила, скільки військових адміністрацій створено у громадах та коли вони з’явилися.
Що таке військова адміністрація в громаді?
Підставами для утворення військових адміністрацій у громадах є нездійснення органами місцевого самоврядування покладених на них Конституцією та законами України повноважень, а також деякі інші випадки, передбачені Законом “Про правовий режим воєнного стану” (ч. 4 ст. 3).
У разі створення військових адміністрацій у громадах до них переходить частина повноважень органів місцевого самоврядування. До того ж начальник військової адміністрації може отримати всі повноваження голови громади, місцевої ради та її виконавчого комітету, якщо Верховна Рада за поданням Президента прийме відповідне рішення.
Оскільки чітких критеріїв для створення військових адміністрацій у громадах немає, інколи виникають питання, чому саме в цій громаді створена військова адміністрація. Цілком логічно, що військові адміністрації потрібні в окупованих громадах або громадах поблизу лінії бойового зіткнення, особливо якщо місцеве самоврядування не функціонує: не відбуваються сесії місцевої ради, бюджет прийняти неможливо.
Водночас є випадки, коли військові адміністрації утворені у громадах, де місцеве самоврядування функціонує. Наприклад, в Одесі у жовтні 2025 року було утворено ВА після припинення українського громадянства міського голови Геннадія Труханова. Головою міської військової адміністрації став Сергій Лисак, колишній голова Дніпропетровської ОВА. Тим часом у місті продовжує працювати міська рада та депутатський корпус, а в.о. міського голови став секретар ради Ігор Коваль.
Брак прозорих критеріїв формування військових адміністрацій надає Президентові право розгортати їх у будь-якій громаді. Такий стан справ створює занепокоєння щодо можливості застосування політично вмотивованого підходу, що призведе до посилення президентської вертикалі та послаблення місцевого самоврядування. В умовах війни роль обласних рад значно зменшилася, а створення ВА у громаді, далекій від зони бойових дій, може спровокувати конфлікт між місцевою радою й адміністрацією.
Наприклад, у Чернігові відбувся конфлікт між міською військовою адміністрацією та міською радою через оскарження рішень, прийнятих місцевими депутатами. У Сумах виникли затримки з бюджетними виплатами у зв’язку з нечітким розмежуванням повноважень міської ради та міської військової адміністрації. У Вараші міська рада судилася з міською військовою адміністрацією щодо скасування наказів останньої.
Звісно, конфлікти існують не всюди. В окремих випадках начальниками військових адміністрацій призначають голів громад. Щоправда, така практика більш актуальна для громад, розташованих у зоні бойових дій або на окупованих територіях. Наприклад, начальником Краматорської міської військової адміністрації призначено міського голову Олександра Гончаренка, а головою Маріупольської військової адміністрації — мера Маріуполя Вадима Бойченка.
Де діють військові адміністрації?
Станом на грудень 2025 року на рівні громад існує 214 військових адміністрацій. Частина з них припадає на тимчасово окуповані території або зону поблизу лінії бойового зіткнення. Водночас частина створена в тилових громадах. Останні станом на момент написання цього матеріалу п’ять військових адміністрацій з’явилися у грудні 2025 року у Дніпропетровській області.
67 військових адміністрацій створено в містах, 71 — у селищах, 76 — у сільських громадах.
Військові адміністрації на рівні громад існують у 14 регіонах України. Дві третини з них припадає на три області: Херсонську (49), Запорізьку (48) та Донецьку (46). Разом із ВА в громадах Харківської й Луганської областей вони становлять понад 90% усіх військових адміністрацій у громадах.
Військові адміністрації створені у всіх громадах Херсонщини, а також у всіх громадах Донеччини та Луганщини, які перебували під контролем України станом на 2020 рік. З 67 громад Запорізької області ВА створені у 48, з 56 громад Харківщини — у 27.
На карті Запорізької області можна помітити сіру точку — окуповану громаду без військової адміністрації. Це Мелітопольська міська громада, голова якої Іван Федоров з лютого 2024 року очолює також Запорізьку обласну ВА. Міська рада Мелітополя продовжує працювати, остання її сесія відбулася в грудні 2025 року.
На інші 9 областей припадає 18 військових адміністрацій, причому в 6 регіонах існує по одній адміністрації.
Коли створені військові адміністрації?
Понад половину всіх військових адміністрацій створено у 2022 році. Динаміка була такою: 2022 — 134, 2023 — 49, 2024 — 13, 2025 — 18.
Перша в Україні військова адміністрація на рівні громади була створена 21 березня 2022 року в Гостомельській селищній громаді. Напередодні росіяни вбили селищного голову Гостомеля Юрія Прилипка.
Донині це єдина ВА громади на території Київщини. У лютому-березні тут тривали бої, на території Гостомельського аеропорту в ангарі був знищений найбільший у світі літак Ан-225 “Мрія”. У квітні 2023 року Верховна Рада передала начальнику військової адміністрації повноваження Гостомельської селищної ради, її виконавчого комітету та селищного голови.
З утворених у перший рік повномасштабного вторгнення 45 військових адміністрацій припало на Херсонську область, яка була майже повністю окупована російськими військами. 27 ВА було створено у Донецькій області, 26 — у Харківській, 23 — у Луганській.
30 березня 2022 року було створено 8 військових адміністрацій у Донецькій області, а 31 березня — ще 2 в Луганській. 18 квітня 2022 року створено Народицьку селищну військову адміністрацію Житомирської області. Кілька сіл цієї громади були окуповані росіянами на початку повномасштабного вторгнення.
Цікава ситуація склалася з утворенням військових адміністрацій у Запорізькій області. 7 травня 2022 року з’явилася перша — Токмацька міська військова адміністрація. У 2022 році в області нараховувалося лише 8 ВА, зате у наступному 2023 році з’явилося ще 29 адміністрацій, а в 2024 — 11.
У 2023 році з’явилися військові адміністрації в обласних центрах (Чернігові й Сумах), а також у Нетішині Хмельницької області. У 2024 році додалися Вараська міська військова адміністрація в Рівненській області та Великописарівська селищна військова адміністрація в Сумській.
Протягом 2025 року з’явилося 18 військових адміністрацій. Серед них — Одеська міська, створена в одному з найбільших та найбагатших міст України. 10 адміністрацій з’явилося у Донецькій області, зокрема в окупованому Маріупольському районі та майже повністю захопленому росіянами Волноваському районі.
Всі військові адміністрації в Дніпропетровській області створені у 2025 році. Першою в березні з’явилася Новопавлівська сільська, у липні — Тернівська міська військові адміністрації. Новопавлівка розташована біля лінії фронту, Тернівка — поблизу Павлограда. Інші 5 військових адміністрацій створено 17 грудня 2025 року у громадах Синельниківського району.
На цей час військові адміністрації діють у 3 обласних центрах, а також у Краматорську та окупованому Сіверськодонецьку, які через окупацію Донецька та Луганська у 2014 році стали адміністративними центрами Донецької та Луганської областей.
Також військові адміністрації сформовані в громадах поблизу атомних електростанцій — в Нетішині Хмельницької області та Вараші Рівненської області. Їх створення можна аргументувати необхідністю забезпечення безпеки поблизу стратегічних об’єктів, а у випадку Вараша — також близькістю до білоруського кордону.
Водночас на підконтрольній території України розташована й третя активна атомна електростанція — поблизу Південноукраїнська Миколаївської області. У 2022 році росіяни намагалися захопити цю АЕС, але їх було зупинено. Оскільки в Південноукраїнській громаді військової адміністрації не створено, це означає, що наявність стратегічного об’єкта не обов’язково тягне за собою створення військової адміністрації в громаді.
Чи впливають військово-політичні події на створення ВА?
Загалом нараховується 46 указів Президента про утворення ВА. Іноді одним наказом створювали кілька військових адміністрацій — таких “піків” найбільше у 2022 році. Наприклад, 28 адміністрацій з’явилося 27 жовтня 2022 року. 20 адміністрацій — 23 вересня 2022 року, 19 — 7 квітня 2023 року.
Нерідко масова поява ВА рівня громад пов’язана з активізацією бойових дій та необхідністю управління територіями.
Наприклад, у березні та липні 2022 року створення військових адміністрацій у Донецькій області збіглося з посиленням бойових дій на Сході. У червні-липні були захоплені Сіверськодонецьк та Лисичанськ, окупована майже вся територія Луганської області.
Необхідність збереження функціонування органів управління в Луганській області мала наслідком створення 20 військових адміністрацій 23 вересня 2022 року. Подібний крок був зроблений і щодо Херсонщини, де 19 вересня створено 15 військових адміністрацій.
Жовтень 2022 року, коли створено 43 військові адміністрації, збігається з періодом деокупації Харківської та Херсонської областей.
У Запорізькій області масова поява військових адміністрацій збіглася з контрнаступом 2023 року. 7 квітня 2023 року утворено 19 ВА, ще 10 адміністрацій — 5 липня 2023 року.
14 квітня 2023 року з’явилося 9 військових адміністрацій у Донецькій області, що доповнювало структуру управління на Сході в умовах бойових дій.
23 квітня 2024 року у Запорізькій області створено 8 ВА в окупованих або прифронтових громадах, які не отримали адміністрацій у 2023 році.
Останні піки створення військових адміністрацій припали на 2025 рік: 16 квітня з’явилося 10 ВА у Донецькій області, в тому числі Маріупольська та Волноваська міські. 17 грудня було сформовано 5 військових адміністрацій на Дніпропетровщині. Вони пов'язані з повзучим наступом росіян та розширенням географії бойових дій.
Чому важливо зберегти місцеве самоврядування в умовах воєнного стану
Збереження та підтримка демократичних інституцій навіть під час повномасштабної війни є важливим елементом стійкості України та передумовою реалізації її європейських прагнень. Запровадження правового режиму воєнного стану зумовило тимчасове обмеження діяльності місцевих рад і розширення повноважень військових адміністрацій як інструмента забезпечення оборони, безпеки й управлінської безперервності на місцях.
Військові адміністрації можна сприймати по-різному: як необхідність воєнного часу або як спробу централізації влади під час війни. Після утворення ВА на рівні громади виникає подвійна система управління. Це підвищує ризик конфліктів, у тому числі через відсутність чіткого розмежування повноважень.
Водночас збереження місцевого самоврядування необхідне для забезпечення демократичного управління, а його обмеження має мати чіткі та обґрунтовані підстави. На необхідність визначення особливостей функціонування місцевого самоврядування на контрольованих Україною територіях в умовах правового режиму воєнного стану з урахуванням безпекових умов та інших викликів вказує і Дорожня карта з питань функціонування демократичних інституцій.
Натомість після припинення воєнного стану Україна має забезпечити контрольований і легітимний перехід до цивільного урядування, зокрема шляхом відновлення повноцінного функціонування демократичних інституцій. У цьому контексті дослідження діяльності військових адміністрацій, зокрема географії їх утворення, повноважень та практик функціонування, є важливим для оцінки обґрунтованості й пропорційності тимчасових обмежень у роботі органів місцевого самоврядування, а також для формування підходів до відновлення системи місцевого урядування в повоєнний період.
***
Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.
Автор: Костянтин Донченко, аналітик Громадянської мережі ОПОРА
