Коррупция останется в подполье

На 1 января 2011 года запланировано вступление в силу пакета антикоррупционных законов в Украине. Однако из-за затянувшегося политического противостояния и нежелания самих политиков новые законы могут стать очередным «пшиком», что чревато для Украины международными санкциями.

11 июня 2009 года Верховная Рада Украины приняла пакет антикоррупционных законов: «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об ответственности за коррупционные правонарушения». На первый взгляд, это был прорыв в законодательном обеспечении борьбы с коррупцией. Казалось, что Европа наконец-то  заставила украинскую бюрократию принимать меры против тотального взяточничества, «связей» и жизни не по доходам. Однако никакого прорыва не получилось. Сами законы до сих пор не вступили в действие, хотя уже подкорректированы недавним решением Конституционного Суда Украины.

С ЧЕГО НАЧИНАЛИ

С 1995 года в Украине существует антикоррупционная законодательная база. Это не только традиционные для мирового сообщества уголовно-правовые, административные и дисциплинарные средства, но и специальные - Закон Украины «О борьбе с коррупцией», аналогов которого в большинстве стран мира на момент его принятия не было. Однако этот закон не решал целый ряд принципиальных вопросов, и поэтому он не стал действенным заслоном коррупции. В нем не  предусмотрены меры по доступу к публичной информации и полная проверка доходов, расходов и имущества чиновников. К тому же, борьба с коррупцией была рассредоточена среди правоохранительных органов (Министерство внутренних дел, налоговая милиция, СБУ, органы прокуратуры и военной службы правопорядка), которые сами являются едва ли не лидерами по коррупционным проявлениям.

Новая законодательная база по борьбе с коррупцией разрабатывалась с 2005 года депутатами всех фракций парламента при участии министерства юстиции в соответствии с обязательствами, которые Украина взяла перед Советом Европы и международным ведомством по борьбе с отмыванием денежных средств, полученных незаконным путем (FATF).

Принципиальным вопросом борьбы с коррупцией является контроль финансового и имущественного положения чиновников. Чтобы научить их не брать взятки, нужно затруднить условия легализации теневых финансовых потоков, контролировать финансовые и имущественные операции. Пакет законов предусматривает, что подлежат контролю и декларированию имущество, доходы, расходы и обязательства финансового характера как самих госслужащих, так и их близких. Госслужащим запрещено получать подарки, если их цена превышает определенный уровень.

Еще более важное значение имеет зафиксированная этими законопроектами обязательная проверка поданных госслужащими деклараций на предмет их достоверности. Ранее проверка этих документов практически не проводилась – Главгосслужба лишь по особым поручениям осуществляла внутренние расследования. То есть, те декларации депутатов, министров и чиновников, которые становились достоянием компетентных органов и прессы, были «показухой» - их достоверностью официальные органы не интересовались. В пакете же законов было заложено, что декларация каждого  претендующего на любой пост в системе власти будет проверена. В случае неподачи либо подачи недостоверных сведений по ее результатам, соискатель не может быть назначен либо избран на соответствующую должность, а назначенный - подлежит увольнению.

БРАКОВАННЫЕ ПРОЕКТЫ

Однако проекты законов были «сырыми» и юридически недоработанными, содержали неувязки с действующим законодательством. Кроме того, стоит отметить, что новые рамочные антикоррупционные законы не были приняты в пакете с другими законопроектами, которые содержат механизмы борьбы с коррупцией. Среди них особенно важны законопроекты «О мерах государственного финансового контроля публичной службы» и новая редакция закона «О государственной службе». В первом предусмотрен порядок заполнения деклараций о доходах и расходах - это ключевой вопрос в процессе проверки достоверности деклараций. Законопроект предполагает декларирование не только недвижимости, но и всего движимого имущества, которое по стоимости превышает на момент приобретения 6690 гривен. Причем каждые свои швейцарские часы, пару страусиных туфель или брендовый костюм, каждую арендованную у друзей дачу государственным деятелям придется декларировать с указанием характеристик имущества, даты приобретения в собственность, владения либо пользования. То есть закон об обязательном декларировании расходов и доходов, финансовых обязательств и всего имущества вступает в силу с 1 января, а вот закон, который указывает, что именно и в какой форме подлежит декларированию, почему-то принять не успели.

Аналогично новая редакция закона «О государственной службе» предусматривала разрешение «конфликта интересов», то есть различных интересов чиновника и его ведомства. Например, когда фирма родственника получает подряд на капитальный ремонт у этого чиновника. Сплошь и рядом в таких случаях цена ремонта завышается – а в интересах государства добиваться снижения цен и соответственно экономии бюджетных средств.

Кроме так и не принятых, но необходимых для реализации всех антикоррупционных идей, пакет законов содержит в себе целый ряд бракованных норм, которые могли бы сильно осложнить их реализацию на практике.

Например, неполно определен список «близких лиц» - на родственников и далее можно будет переписывать имущество. К примеру, если чиновник не проживает вместе с женой и не ведет с ней совместного хозяйства, то сведения о наличии у жены корпоративных прав специальной проверке не подлежат.

ПРИНЯЛИ – А ЗАПУСТИТЬ СТРАШНО

Когда процесс вышел на финишную прямую, его резко начали критиковать -  на фоне страшилок от именитых юристов об ошибках в законах в парламент начали подавать законопроекты о внесении изменений в антикоррупционный пакет законов (от Р. Князевича, Е. Ващук, О. Новикова, Томенко - Арьева).

 Дошло до того, что начали ходить слухи о том, что, если закон вступит в силу 1 января 2010 года, то  Юлию Тимошенко можно будет лишить возможности принять участие в президентских выборах из-за «непоняток» в декларации и ситуацию с ее жильем.

Не молчали и силовики. Особенно громко против вступления в силу этих законов выступало милицейское начальство. В конце концов, по инициативе депутата из «Народной самообороны» Олега Новикова, близкого к тогдашнему Министру внутренних дел Украины Юрию Луценко, 23 декабря 2009 года голосами «Народной самообороны», Блока Литвина и Партии регионов было принято решение о переносе срока вступления в силу законов с 1 января на 1 апреля 2010 г.

После победы на президентских выборах-2010 Виктора Януковича сразу стал вопрос о том, что же делать с этими законами. Вдобавок к имеющимся законопроектам об устранении коллизий, ошибок и пробелов, стали добавляться новые (Джоджика-Зайца-Костенко, А. Лавриновича, О. Новикова, Н. Катеринчука). Среди многих реформаторских инициатив и благих намерений новой власти борьбу с коррупцией Виктор Янукович публично считал наиболее значимой. Антикоррупционная риторика вообще поначалу доминировала в речах участников новой властной команды.

Уже 26 февраля в числе первых указов президента Виктора Януковича было подписано решение о создании Национального антикоррупционного комитета. 11 марта президент и его парламентская коалиция утвердили нового премьер-министра, министра внутренних дел, председателя СБУ, вице-премьер-министра силового блока. 12 марта президент выступил на координационном совещании с руководителями правоохранительных органов. Тогда была поставлена главная задача: борьба с коррупцией. Однако накануне голосования за новых «силовиков», призванных очистить власть от коррупции, коалиция Партии регионов лишила Кабмин реальных инструментов борьбы с коррупцией. Коалиция дружно проголосовала за очередную отсрочку активации законодательства, а именно за закон о переносе вступления пакета законов в силу с 1 апреля 2010 г. на 1.января 2011 г.

Как после заявил Виктор Янукович, он рассматривал возможность приближения сроков вступления в силу пакета антикоррупционных законов «Если необходимо приблизить срок введения в силу этих антикоррупционных законов, будем обращаться в Верховную Раду для того, чтобы пересмотреть этот срок», -говорил он на официальном представлении министрв внутренних дел Могилева.

Однако, если Президента Украины интересует мнение МВД, то, скорее всего, антикоррупционные законы не вступят в силу никогда. Потому что именно руководители МВД -  и старые, и новые - являются одними из самых непримиримых противников этих законов. Потому что новое антикорруцпионное законодательство запрещает деятельность внебюджетных фондов - тех «кормушек», через которые не только оплачиваются некоторые нужды милиции, но, главное, легализируются взятки и поборы с бизнесменов и прочие финансовые операции милицейских чинов.

Например, по словам того же Могилева, проект бюджета-2010 предусматривает финансирование милицейского ведомства на 40,9% от потребности. Хотя, очевидно, что нельзя финансировать только две из пяти милицейских функций. Возможно, милиция будет выполнять такой объем работы, на который ее обеспечивает бюджет?  Десятилетиями спецфонды обеспечивали выживание милиции, многие расходы покрывались за их счет и счет спонсорской помощи, а теперь антикоррупционным законодательством это будет запрещено. 11 июня 2009 г. Верховная Рада Украины приняла справедливый, но «драконовский» закон в плане регулирования общественных отношений в сфере борьбы с коррупцией - спонсорская помощь госорганам будет расцениваться как коррупционное деяние. Закон по всем признакам европейский, прогрессивный, но обладает принципиальным недостатком. Как можно одолевать коррупцию, если один из главных борцов с ней – МВД -  в своей ежедневной деятельности не обеспечен финансово и материально? Не хватает не только горючего, но даже канцелярских товаров.

КС ПОДСЛАСТИЛ ПИЛЮЛЮ

Затем о пакете антикоррупционных законов забыли. Однако по мере приближения даты их вступления в силу, вновь начали их обсуждать. Новый судейский состав Конституционного Суда Украины довольно оперативно рассмотрел представление Верховного Суда Украины от 27.11.2009 в отношении конституционности законов «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об ответственности за коррупционные правонарушения».  Суд признал неконституционным прописанную в законах норму об ограничении научной или преподавательской деятельности деятельностью для чиновников в части членов Кабинета Министров Украины, руководителей центральных и местных органов исполнительной власти только «нерабочим временем» - соответственно, преподавать им будет можно, а вот рядовым чиновникам – нельзя. Кроме того, КС разрешил вновь ничего не сообщать об оформленном на жен и других родственниках бизнесе и полученных ими доходах.

В Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) № 1755 (2010) «О функционировании демократических институций в Украине» сказано, что ПАСЕ «приветствует приоритет, который предоставляет новый президент борьбе с коррупцией, и призывает его обеспечить, чтобы пакет антикоррупционных законов был введен в действие без дальнейших задержек, а все рекомендации Группы государств против коррупции (GRECO), изложенные в её совместном докладе первого и второго раунда оценивания, были быстро выполнены».

В отличие от Украины, где, как и в России, строгость законов компенсируется необязательностью их исполнения, Парламентская Ассамблея Совета Европы контролирует исполнение своих же  рекомендаций и соблюдение демократических требований государствами-членами. Ряд специфических международных организаций, таких как FATF (против отмывания денежных средств) и GRECO (против коррупции) могут нанести удар финансовой системе Украины в случае, если процесс усовершенствования законодательства о коррупции и борьбе с отмыванием денежных средств замедлится, либо будет отсутствовать реальная практика их применения. Их негативные заключения могут парализовать систему международных расчетов с Украиной – ни один банк развитой страны не захочет сотрудничать с банком государства, официально признанным потакающим коррупции и отмыванию денежных средств. Один раз FATF уже напугало Украину – 19 декабря 2002 года порекомендовав ввести санкции в отношении Украины, как государства в «черном списке». 

То есть, украинским силовикам придется если не бороться с коррупцией, то, как минимум, создавать видимость этой работы.  В очередной раз переносить дату вступление пакета властная коалиция, скорее всего, не будет. Однако в полную силу законы работать также не смогут – некоторые пробелы в законодательстве все-таки останутся. Поэтому вступивший в силу пакет антикоррупционных законов мы будем иметь, а реальные процедуры финансового контроля за чиновниками – нет.