ДЕПУТАТЫ ВНЕ ЗАКОНА

В 2009 году Конституционный Суд принимал решение о том, что уже назначенные местные выборы Рада отменить не может – тогда это решение касалось выборов в Тернопольский облсовет. Спустя год ситуация повторяется, однако, несмотря на имеющийся прецедент, предсказать решение КС по вопросу отмены выборов в местные советы крайне сложно. А тем временем местные советы в Украине становятся нелегитимными – ведь политически срок их полномочий продлен, но исчерпан юридически.

16 февраля 2010 года Верховная Рада Украины отменила свое постановление от 20 октября 2009 года «О назначении очередных выборов депутатов местных советов и сельских, поселковых и городских голов в 2010 году». Упрощенно это новое постановление об отмене другого стало пониматься как отмена назначенных на 30 мая 2010 местных выборов. Хотя юридически оно не должно нести никаких последствий (об этом ниже), тем не менее, избирательный процесс был остановлен. Во многие местные советы тогда были поданы кандидатуры в состав территориальных избирательных комиссий, но комиссии не были сформированы. Свое решение депутатский корпус обосновал следующими причинами (часть из них оглашалась докладчиками - Юрием Кармазинным, Ольгой Боднар, председательствующим Владимиром Литвином и другими, а затем в СМИ).

Во-первых, имеет место коллизия в Конституции Украины насчет сроков полномочий местных советов и городских голов, и есть возможность ее различного толкования: на какой срок избраны местные советы в 2006 году: на 5 лет или 4 года? Одним из основных политических аргументов стало отсутствие Закона Украины о Государственном бюджете Украины на 2010 год, который должен предусматривать затраты на избирательную кампанию, кроме того, парламентарии посчитали местные власти и политические партии не готовыми к проведению кампании местных выборов сразу же после президентской гонки и взяли паузу якобы для внесения изменений в избирательную систему - вместо пропорциональной системы с закрытыми списками собирались ввести пропорциональную с открытыми, смешанную или мажоритарную. Кроме того, есть необходимость урегулировать ситуацию со сроками полномочий досрочно переизбранных советов, вызванную, в частности, решением Конституционного Суда Украины от 04.06.2009 по обращению Киевского городского совета (суть: досрочно переизбранные советы потом не переизбираются на очередных выборах, а работают весь срок полномочий, на которые они избраны) и вопрос с выборами в Верховную Раду Автономной Республики Крым, связанную с решением Конституционного Суда Украины от 17.12.2009 (суть: признается неконституционным закон, обязывающий провести выборы в ВР АРК в 2010 году, и подтверждается, что назначение выборов в ВР АРК – прерогатива самой ВР АРК, а не Верховной Рады Украины).

Результаты голосования за фактическую остановку избирательного процесса по местным выборам-2010 были следующими:

Партия регионов: всего – 172, за – 169, против – 0, воздержалось – 1, не голосовали – 2, отсутствуют - 0;

Блок Юлии Тимошенко: всего – 153, за – 1, против – 9, воздержалось – 1, не голосовали – 140, отсутствуют - 2;

Блок НУНС: всего – 71, за – 32, против – 1, воздержалось – 0, не голосовали – 12, отсутствуют - 26;

Коммунистическая партия Украины: всего – 27, за – 27, против – 0, воздержалось – 0, не голосовали – 0, отсутствуют - 0;

Блок Литвина: всего – 20, за – 19, против – 0, воздержалось – 0, не голосовали – 1, отсутствуют - 0;

Внефракционные депутаты: всего – 7, за – 2, против – 3, воздержалось – 0, не голосовали – 0, отсутствуют – 2.

То есть 255 голосами «за» народные депутаты Украины фактически лишили в 2010 году народ Украины права избирать депутатов на местных выборах. Юридически это постановление незаконно и вполне могло не нести никаких последствий. Однако помноженное на партийную дисциплину и отсутствие средств на проведение выборов, а также на правовой нигилизм, оно сыграло свою роковую роль. Далее была имитация желания назначить выборы, сопровождаемая «промыванием мозгов» насчет их переноса вплоть до Евро-2012. Далее рассмотрим все основные моменты этого решения и связанного с ним процесса «назначения новой даты выборов».

МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ, ИЗБРАННЫЕ В 2006 ГОДУ: 4 ИЛИ 5 ЛЕТ?

Это первый важный вопрос, потому что от ответа на него зависит, конституционно ли проведение выборов в местные советы в 2010 году (то есть срок полномочий – 4 года) или в 2011 году (то есть срок полномочий – 5 лет). Правовая неопределенность возникла из-за низкого качества поправок в Конституцию Украины, принятых в 2004 году. Новая редакция нормы ст.141 Конституции Украины теперь предусматривает: «В состав сельского, поселкового, городского, районного или областного совета входят депутаты, которые избираются жителями села, поселка, города, района, области на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на пять лет. Примечание: ч.1 ст.141 Конституции Украины в редакции Закона от 08.12.2004 вступает в законную силу со дня приобретения полномочий Верховной Радой Украины, избранной в 2006 году».

Народное волеизъявление состоялось 26 марта 2006 года (и местные, и парламентские выборы), результаты выборов установлены 10 апреля 2006 года. И лишь 25 мая 2006 года состоялось принятие присяги новым составом Верховной Рады Украины. То есть именно с этого момента и начала действовать новая редакция ст. 141 Конституции Украины. Получается, что местные советы в 2006 году были избраны на 4 года и фактически должны быть переизбраны в 2010 году. Вывод, конечно, не бесспорный в украинских условиях – Конституционный Суд Украины, который должен растолковать этот спор, в идеальном следовании и соблюдении Конституции Украины не замечен. Поэтому вполне может растолковать и по-другому, «устранив» ошибку депутатского корпуса в 2004 году и определив 5-летний срок полномочий местных советов.

Сами депутаты сначала постановили свой вердикт («4 года») практически единогласно – 390 голосов «ЗА» при голосовании за постановление о назначении выборов на 30 мая 2010 года. Соавторами проекта того постановления были представители-юристы двух основных политических сил: Александр Лавринович (Партия регионов) и Андрей Портнов (БЮТ). Впрочем, уже тогда народные депутаты пошли на небольшое нарушение Конституции Украины, немного продлив полномочия местных советов и сельских, поселковых и городских голов. Основная масса приняла присягу в апреле 2006 года (к примеру, Луганский городской голова и депутаты Луганского городского совета – 8 апреля 2006 года) и, соответственно, выборы должны были быть назначены на конец марта – начало апреля 2010 года (а не позднее).

ЮРИДИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ОТМЕНЫ

Отмену постановления о назначении местных выборов мы уже один раз «проходили» - 3 марта 2009 года Верховная Рада Украины отменила своим постановлением другое постановление о назначении внеочередных выборов в Тернопольский областной совет (на 15 марта 2009 года). Тогда спрогнозировав негативный для БЮТа результат предстоящих внеочередных выборов, их попыталось отменить проБЮТовское большинство в Верховной раде Украины. Однако выборы прошли, и новый состав Тернопольского областного совета приведен к присяге. «Вдогонку» Конституционный Суд Украины в решении от 10.06.2009 разъяснил:

«…Принимая постановление от 3 марта 2009 года Верховная Рада Украины сослалась на п.30 ч.1 ст.85 Основного Закона Украины. Эта норма предусматривает полномочие Верховной Рады Украины назначать очередные и внеочередные выборы в органы местного самоуправления. Исходя из них и учитывая правовую природу выборов в органы местного самоуправления как одной из основных форм непосредственной демократии, Конституционный суд Украины считает, что их назначение при наличии законных оснований имеет для Верховной Рады Украины обязательный характер, кроме случаев, предусмотренных Конституцией и законами Украины. В то же время указанные положения Конституции Украины не дают оснований Верховной Раде Украины отменять уже назначенные очередные или внеочередные выборы в органы местного самоуправления. … Конституционный Суд Украины считает, что сроки проведения выборов являются важнейшим институтом гарантии реализации избирательных прав граждан. Отмена выборов в органы местного самоуправления или перенесение сроков их проведения по основаниям, не предусмотренным законом, является нарушением этих прав граждан. Поэтому оспариваемое постановление от 3 марта 2009 года противоречит также ч.1 ст.38 Конституции Украины».

Конституционный Суд Украины не может поменять практику «на 180 градусов» и через год принять решение, полностью противоположное по сути. Тем более что  первое решение – по «Тернопольскому вопросу» -  соответствует демократическим и правовым принципам. Поэтому поддержать инициативу регионалов о переносе выборов он может лишь «молчаливо»,  используя процедурные формальности. Например, рассматривая соответствующие представления годами, пока местные выборы не пройдут и можно будет закрыть производство или «подтвердить» свою позицию.

Можно придираться к представлениям, поданными противниками переноса местных выборов, методично постановляя определения об отказе в открытии конституционного производства.

Теоретически право избирать на местных выборах также можно отстаивать в Окружном административном суде г. Киева (и дальше по инстанциям), так как постановление Верховной Рады Украины от 16 февраля 2010 года также нарушает ряд норм законов. Но административные суды также могут «не спешить», а методично рассматривать дела, пока выборы не будут проведены и можно будет смело выносить решение (и какая разница когда: хоть через год, хоть через два – судебная волокита в Украине может исчисляться десятилетиями). С другой стороны, обращение в суд – основной цивилизованный и признанный на Западе способ защиты нарушенных прав граждан. Даже подозревая судебную волокиту, нельзя не обращаться в суд – иначе Запад сделает негативные выводы не только о «недемократичности» наших политиков, а и об уровне культуры нашего народа и гражданского общества, неспособного использовать судебные механизмы защиты. Смысл помогать «индейцам» строить демократию, если они даже в суды обращаться не умеют или не хотят?

Впрочем, волноваться не стоит – по сообщениям СМИ, как минимум два иска уже поданы. Первый подал председатель оргкомитета всеукраинского профсоюза "Народная солидарность" Алексей Кляшторный. Вторую группу истцов составило пять правозащитников, как сообщает советник ОО «Альянс-Майдан» Александр Северин.

 «БЮДЖЕТНАЯ ЛАПША»

Одной из причин отмены местных выборов, назначенных на 30 мая 2010 года, называлось отсутствие Закона Украины о Государственном бюджете Украины на 2010 год. Причина болезненного внимания к этому, в общем-то, «техническому моменту» вызвана удачным опытом срыва перевыборов Верховной Рады Украины в 2008 году. Тогда Юлия Тимошенко заблокировала досрочные выборы невыделением бюджетного финансирования и судебным обжалованием. Партия регионов не оказала поддержки Президенту Украины Виктору Ющенко, и он не смог добиться реализации Указа Президента Украины №911/2008 о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины IV созыва и о назначении внеочередных выборов.

Система судебного обжалования была нивелирована на досрочных выборах-2009 в Тернопольский областной совет, когда БЮТ, несмотря на отмену Верховной Радой Украины своего постановления об их проведении и судебное обжалование, не смог добиться их отмены. Против же лома «бюджетного нефинансирования» пока прием не изобрели.

Несмотря на всю «политическую память-2008», с юридической точки зрения, отсутствие Закона Украины "О Государственном бюджете Украины" на 2010 год практически не мешает. Да, Бюджетный кодекс Украины предусматривает в ст. 46 норму о том, что «1. Если до начала нового бюджетного периода не вступил в силу закон о Государственном бюджете Украины, Кабинет Министров Украины имеет право осуществлять затраты Государственного бюджета Украины, согласно этой статье кодекса, со следующими ограничениями:

1) затраты Государственного бюджета Украины могут осуществляться лишь на цели, которые указаны в законе о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период и одновременно предусмотрены в проекте закона о Государственном бюджете Украины на следующий бюджетный период, поданном Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины;

2) ежемесячные затраты Государственного бюджета Украины не могут превышать 1/12 объема расходов, определенных законом Украины о Государственном бюджете Украины на предварительный бюджетный период, кроме случаев, предусмотренных ч.4 ст.15 и ч.4 ст. 23 этого кодекса».

Но Бюджетный кодекс Украины содержит механизм выделения финансирования в экстренных случаях, когда, например, закон о Государственном бюджете Украины не принят и существует потребность в бюджетном финансировании. Об этом сразу же после принятия постановления об отмене местных выборов на 30 мая 2010 года заявил народный депутат Украины Олег Ляшко (БЮТ): «… ссылаетесь на то, что нет государственного бюджета и поэтому невозможно провести выборы. По-правде, это не соответствует действительности, так как есть ст. 46 Бюджетного кодекса Украины, которая предусматривает возможность осуществления расходов из Резервного и Стабилизационного Фондов, даже при условии непринятого бюджета. И эти выборы можно было бы профинансировать из Резервного фонда Кабинета Министров Украины так же, как финансируются другие мероприятия. Поэтому я думаю, что все-таки тут больше политическое решение было принято. И уверен, что оно неправильное это решение».

Конечно, удобная «лапша»: мы б рады выборы провести, да бюджета нет. По той же схеме обосновывается очень и очень много, мягко говоря, «нелицеприятных» решений. Например, тот же перенос вступления в силу пакета антикоррупционных законов – генералы милиции выступили против них, так как невозможно будет использовать «внебюджетные фонды» - доить бизнес на топливо для милицейских машин в условиях недостаточного бюджетного финансирования. Нет бюджета: и выборы отменим, и с коррупцией бороться перестанем.

РЕЦЕПТ ДЛЯ СМЕЛЫХ

Теоретически территориальные громады могут проводить местные выборы, несмотря на позицию Верховной Рады Украины. Ведь принятое последней 16 февраля 2010 года постановление неконституционно и незаконно по сути. При наличии у некоего городского головы и местного совета политической воли провести выборы 30 мая 2010 года, их можно было бы провести. Совет сформировал бы новый состав территориальной избирательной комиссии и выделил бы необходимые бюджетные средства из Резервного фонда. Вполне возможно, что кто-либо пробовал бы обжаловать такие действия, но юридическая позиция была бы сильна. Самой большой проблемой все-таки было бы противостояние по финансовой линии – с КРУ и, возможно, органами прокуратуры по поводу выделенных на проведение выборов бюджетных средств. Однако PR бы получился не то что всеукраинского, а даже европейского масштаба. Пока же о «смельчаках» не слышно.

ЧТО ДАЛЬШЕ

Уровень нелегитимности советов будет однозначно расти со временем. Все больше и больше инвесторов будут задумываться о рисках работы в Украине. Ведь без согласований с органами местного самоуправления (особенно по земельным участкам) невозможно большинство видов деятельности. А стоит ли брать земельный участок у совета, который должны были переизбрать? А не отменит ли в будущем вновь избранный состав совета это решение по причинам нелегитимности депутатского корпуса, принимавшего решение?

Параллельно будет нарастать «дерибан»: большинству депутатов местных советов нынешнего созыва понятно, что в следующий будет попасть сложнее. Это и по причине усиления партийных вертикалей (многие мэры-лидеры начнут свои партийные списки заполнять подконтрольными «бюджетниками»). И в связи с риском изменения избирательной системы на мажоритарную или смешанную. Так что не грех выделить еще земельки и коммунального имущества себе, пока срок полномочий де-факто продлили…

Для прокуратуры все будет выглядеть вполне законно – «формально законно». Фактическое продление полномочий будет обосновано нормой ч.1 ст.41 Закона Украины «О местном самоуправлении»: «Полномочия сельского, поселкового, городского головы заканчиваются в день открытия первой сессии соответствующего сельского, поселкового, городского совета, избранного на следующих очередных местных выборах, или если совет не избран с момента вступления на эту должность другого лица, избранного на следующих местных выборах, кроме случаев досрочного прекращения его полномочий…» И ч.8 ст.45: «Полномочия местного совета, избранного на внеочередных, повторных или первых выборах, оканчивается в день открытия первой сессии соответствующего совета, избранного на следующих (очередных или внеочередных) выборах».

Что касается защиты права избирать в судах, то надежд на эффективность судебной защиты нет. Если даже, например, Конституционный Суд Украины признает быстро отмену местных выборов неконституционной, для их проведения в украинских условиях все равно необходима политическая воля большинства в парламенте. А ее нет.